Муниципальное

Первый признак. Для муниципальных районов и для городских округов, на мой взгляд, должны присутствовать «рамочные пределы» управляемости по числу нижестоящих АТЕ. Эти пределы определяются однозначно по правилам «шестигранников»: минимум – 7, оптимум –19 и максимум – 37 и их обоснование дано в  главе 1 данной работы (п. 1.3). Этот вопрос, к сожалению, но надеюсь, пока, не нашел отражения в ФЗ-131.

Для муниципального района в роли внутренних «шестигранников» будут выступать городские  и сельские поселения.

Два других признака муниципального района связаны с райцентрами.

Вторым признаком подлинного райцентра  или городского поселения  можно назвать наличие железнодорожной станции. Примеры бывших, но не удавшихся райцентров Самарской области, показывают, что без наличия железной дороги удержаться в райцентрах сложно. Это, к примеру, Марьевка (Пестравский район),  Дубовый Умет (Волжский), Сосновый Солонец (Ставропольский), Новый  Буян (Красноярский), Утевка (Нефтегорский), Новодевичье (Шигонский),  Микушкино (Исаклинский), Сосновка (Похвистневский)  и ряд других бывших сел-райцентров, которые стояли в стороне от железной дороги. 

Третий признак, сам по себе очень сложный,  для Самарской области оказывается  сложным вдвойне.  Здесь на перспективу, в порядке обсуждения, возникает вопрос о повсеместном придании райцентрам статуса городских поселений. То есть своего рода возврат к подходу еще к административной реформы Екатерины II: село, становясь уездным центром, получало статус города. О целесообразности, по крайней мере, постановки данного вопроса на обсуждение, свидетельствуют примеры «дезурбанизации» 90-х годов, продолжающиеся и в ХХI веке: преобразования п.г.т. в сельские населенные пункты, когда  почти 1/5 или около 500 российских п.г.т. были преобразованы в села. 

Начавшаяся реформа местного самоуправления, на мой взгляд, должна предоставить выбор для сотен сельских райцентров России: оставаться селом, с нынешним низким уровнем благоустройства, но иметь коммунальные льготы для бюджетников и большие приусадебные участки, но при этом лишиться звания райцентра. Либо остаться райцентром, сохранив примерно тысячу рабочих мест, иметь перспективы урбанизации, в самом широком смысле слова (городского образа) жизни, но лишиться сегодняшних льгот  сельских жителей.

И это право выбора позволит менее болезненно провести укрупнение муниципальных районов. Оно, безусловно, необходимо,  что собственно и обосновывается в данной работе, а «между строк» вытекает и из ФЗ-131. Но, с другой стороны, негативный опыт проведения реформы  по укрупнению районов 1962г. («хрущевская реформа») заставляет подойти к этому вопросу крайне осторожно.

Как уже отмечалось ранее (п. 2.1.) 20 из 27-ми, или почти ¾ всех райцентров области, это села. В целом по РФ их немногим более 35%. Причина – сверхурбанизация, гипертрофированное развитие прежде всего двух городов Самары и Тольятти. В меньшей степени других новых городов, а не райцентров: Новокуйбышевск, Чапаевск, Отрадный,  Жигулевск, Октябрьск – города не являющиеся райцентрами.  Отсюда в Самарской области для осуществления в полной мере  последнего признака, в случае признание его необходимым, потребуется длительный период времени, не менее 15-20 лет.  

По вопросу наделения городского поселения статусом городского округа (последний, 16-й пункт, ч.1, ст. 11)  существует отсылка  к статье 16,  определяющей   вопросы местного значения городского округа.  Кроме того, из определения статуса городского округа можно предположить, что в таком  городе должны быть отдельно здания и органы (люди) обслуживающие город и район:  больница, милиция, налоговая инспекция, почта, редакции газет, библиотека, дом культуры, пассажирский транспорт, ну и конечно, администрации (исполнительная власть) и депутаты (представительная) власть. 

Вопросы обоснования критериев для определения городского округа являются слабым местом в ФЗ-131. Спорной, на мой взгляд, установкой, принятой в ФЗ-131, является рассмотрение городского округа  только в качестве «большого» городского поселения, когда количество не переходит в новое качество. Городской округ находится на одном уровне управления с муниципальным районом.  Но если последний состоит из  нижестоящего звена муниципальных образований - сельских и  городских поселений, то городской округ оказался лишенным права иметь в своем составе муниципальные образования. 

Город, при рассмотрении вопроса о наделении его статусом городского округа, нужно изучать «изнутри», когда он делится на достаточно большое число подцентров (микрорайоны, внутригородские поселки, «вросшиеся» в город. А «снаружи» город должен обладать свойствами межрайонного притяжения: по услугам транспортным (пересадочный и узловой центр), торговли (оптовой и розничной), профессионального образования, культуры, информации и т.д. Здесь количественно можно просчитать по численности работающих, стоимости основных фондов и объему продукции и услуг приходящиеся на «межрайонные» и «городские» и «районные» организации по зонам обслуживания.

Как и для муниципальных районов  для городских округов, на мой взгляд, должны присутствовать «рамочные пределы» управляемости по числу нижестоящих территориальных звеньев.  Для городского округа – это  микрорайоны («жилые комплексы») и  внутригородские поселки, пока в рангах ТОСов, а также и  внешние подведомственные городской администрации городские («пригородки») и сельские поселения (но не отдельные с.н.п.!). Как и по сельским поселениям, основой для образования городских ТОС, необходимо брать территориальные границы обслуживания полной средней школы в сочетании с другими социально-культурными и управленческими структурами

Конкретно по Самарской области. Однозначно на роль городских округов «не тянут» Октябрьск  и Похвистнево, есть сомнения по Кинелю, отдельно нужно рассматривать Жигулевск в комплексе с правобережной частью Ставропольского района (Государственный национальный природный парк «Самарская Лука»).

Нужны научные критерии перехода количественных изменений при росте города в качественные. В советский период нашей истории существовала норма в 50 тыс. жителей для получения статуса города областного (краевого, АССР, окружного) подчинения[8].  Но к этой норме была оговорка: «как правило». Действие этой оговорки, как и передача этого вопроса в последние 10 лет на региональный уровень привели к значительному снижению этой границы. Последнее обстоятельство говорит также о том,  что в настоящее время в России в целом,  на федеральном уровне, граница между городами регионального  (городские округа) и районного (городские поселения) значения юридически  отсутствует.  Тем не менее, довольно грубо, но фактически ее можно провести по линии в 25 тыс. жителей. Так, в группировке из 82  городов России с населением 25-30 тыс. чел.  городов районного значения 26 (32%), а среди 81 города с населением 20-25 тыс. чел.  уже большинство - 46 (57%)[9]. Эта граница явна низка. Значительная часть городов, прежде всего райцентров (24 из 26 в группе с населением 25-30 тыс. чел.   и 37 из 46 с населением 20-25 тыс. чел.) должна быть объединена  с районами. 

Не смотря на отмеченные недостатки в существующем законодательстве по местному самоуправлению в вопросах изменения границ АТЕ сделан очень важный шаг в сторону упорядочения и систематизации при сохранении конституционных  прав учета мнения населения. Поэтому для обоснования изменения границ АТЕ, в основном совпадающих с границами муниципальных образований, сейчас и в дальнейшем потребуется строго научный подход в сочетании со знанием конкретных условий местности. Здесь как раз и может помочь примененный нами метод «взвешенных баллов»  вместе с другими научными методами.

Указанный метод способствует научному обоснованию административно-территориальных преобразований при обязательным учете мнения местного населения, в соответствии  с действующим законодательством [10]. Оценка в баллах дает ответ на вопросы:    «Почему нашу общину ликвидируете, а другие нет?”; «Почему нас присоединяете, а не к нам?»; «Почему центром выбран этот населенный пункт, а не другой?» и т.п.

Список литературы

1. Бондарь. Н.С. Муниципальное право. М.:. 2005  

2. Баранов П.П. Институты гражданского общества в правовом пространстве современной России: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Ростов-н-Д., 2003.

3. Бойко И. Гражданское общество в России: от реальности к социальной утопии.

4. Влазнев В.Н. Гражданское общество как предмет конституционно-правового исследования: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.

5. Ворожейкина Т.Е. Государство и общество в России: исчерпание государственно-центричной матрицы развития // Полис, 2002, №2.

6. Гегель Г.В.Ф. Философия права. - М., 1990.

7. Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России / Отв. ред. В.Г. Хорос. - М.: Эдиториал УРСС, 1998. 

8. Ильин М.В. Слова и смыслы. Опыт написания ключевых политических понятий. - М., 1997.

9. Макиавелли Н. Сочинения, Харьков, Фолио, 2001.

[1] Конституция Российской Федерации. М., «Известия»,1995. – С. 7.

[2] Там же  – С. 52-53

[3] См., например, «Районирование СССР». Сб. материалов по районированию с 1917 по 1925 год. Под ред. К.Д. Егорова, Изд-во «Плановое хозяйство», Госплан, М.-Л., 1926, с. 227-233.

[4] В настоящее время принят Федеральный Конституционный Закон “О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ” от 17.12.2001 №6-ФКЗ и подготовлен проект закона о порядке изменения границ субъектов РФ.

[5] См. Ведомости ВС РСФСР, 1957, № 1, Ст. 3

[6] См. Ведомости ВС РСФСР, 1982, № 34 (1244), Ст. 1271.

[7] Корнекова С.Ю., Семенов С.П. Социально-экономическая география. – Спб: Питер, 2001. – С.63.

[8] Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства  РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР.- 1982.- № 34.- Ст. 1271.

[9] Рассчитано автором по источнику: Численность населения городов, п.г.т. и районов на 1.01.2002г. М.: Госкомстат, 2002.

[10] См. ч.2, ст. 131 Конституции РФ и ч..2, ст. 13 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995г. № 154-ФЗ.