Муниципальное

Исходя из этого определения любая АТЕ (муниципальное образование) должна иметь четко выраженные границы. Как уже отмечалось этого не было в советский период в сельсоветах и оставалось невыполнимым в общинах  после принятия ФЗ-154.

Статья 13 «Установление и изменение границ муниципального образования» состояла из трех частей. В первой части определялось, что установление и изменение границ муниципального образования осуществляются  по инициативе «населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации».

Во второй части закона повторялось требование части 2 статьи 131 Конституции РФ, не допускающее изменение границ муниципальных образований «без учета мнения населения соответствующей территории». Здесь же это требование закрепляется положением, по которому «законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление».  Также к закону субъекта Федерации  отсылает третья часть данной статьи, которым определяется «порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения  их границ и наименований».

В Уставе Самарской области, принятом в 1995 году, вопросам АТУ была полностью  посвящена  шестая глава первого раздела. В ней имелось  7 статей (с 40 по 46).  Отдельные положения данной главы не могли восприниматься однозначно. Например, статья 41 определяла, что «границы Самарской области могут быть изменены с учетом волеизъявления большинства граждан, проживающих в Самарской области, по взаимному согласию Российской Федерации, Самарской области и граничащих с Самарской областью субъектов Российской Федерации». Таким образом, например, при передаче любого населенного пункта из состава Самарской области или включения в состав области требовалось провести областной референдум. Наверное, было бы правильнее учитывать мнения только населения, адрес которого (область, район или община) меняется в результате административно-территориальных преобразований.  Однако в таком случае может быть усматриваться нарушение уже упоминавшейся части 2 статьи 131 Конституции РФ: если меняются границы области, то мнение населения всей области и нужно учитывать.[4]

В рассматриваемой главе, как и в целом в Уставе области не были перечислены районы и города, образующие Самарскую область, однако указывалось, что «перечень территориальных образований и населенных пунктов содержится в Реестре административно-территориального устройства  Самарской области». Нет и самих понятий, определяющих АТЕ, то есть нет упоминаний о районах, общинах или других конкретных муниципальных образованиях.

Это, вытекало из ранее указанных основных  принципов местного самоуправления в РФ: самостоятельности в решении вопросов местного значения, организационного обособления и многообразия организационных форм органов местного самоуправления. Перечисленные принципы подтверждались в статье 124 главы 16  Устава области «Основы организации местного самоуправления в Самарской области», где, в частности, определено, что «структура и наименование органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно».

Однако в ныне утратившим силу Законе Самарской области «Об административно-территориальном устройстве Самарской области» от 13.06.97г. № 9-ГД  происходило отступление от рассматриваемых принципов и от Устава области. Уже в статье 2 «Основные понятия, применяемые в настоящем законе», а также в статье 4 «Виды административно-территориальных единиц» и других статьях закона, указывался конкретный термин «районы», как АТЕ области, а также «волости», как АТЕ районов. Выше подробно описано, что фактически, кроме волостей, в области имелось в тот период еще 7 видов АТЕ данного уровня, что было вполне оправдано исходя из других, описанных нами законодательных норм.

В статье 5 рассматриваемого областного закона были определены общие критерии отнесения АТЕ к районам Самарской области и волостям. Так, при образовании районов учитывались «сложившееся на данной территории сочетание сельскохозяйственного и иного производства, тяготение волостей и городских поселений к определенному центру, состояние  путей сообщения и средств связи между поселениями, численность населения и общий экономический потенциал территории, достаточный для функционирования объектов производственной и социальной инфраструктуры межпоселенческого значения».

При образовании волостей учитывались наличие относительно крупного населенного пункта или группы соседствующих небольших поселений, тяготеющих к одному из них как административному, торговому и культурно-бытовому центру, его транспортная доступность, возможность организации в границах данной территории минимально необходимых коммунально-бытовых и социально-культурных услуг населению.

В обоих случаях мы видим характерные признаки социально-экономического тяготения в числе критериев для образования АТЕ.

В статье 6 определялись виды населенных пунктов. Были перечислены все 11 видов СНП области, зафиксированных по последней переписи населения 1989 года: села, деревни, поселки, хутора, железнодорожные станции, железнодорожные разъезды, железнодорожные казармы, железнодорожные будки, кордоны, кошары, аулы. Определения каждого из видов СНП и каких-либо отличительных особенностей отдельных из них не приводились.

Общие критерии определения видов городских населенных пунктов (поселений) Самарской области, закрепленные в статье 7 закона, полностью копировали Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков» от 12.09.57г.[5]. Эти критерии были еще раз подтверждены в 1982 году в Положении о порядке решения вопросов  АТУ в РСФСР [6].  

В третьей и четвертой главах закона конкретизировались положения по порядку решения вопросов АТУ, регистрации и учету АТЕ и населенных пунктов Самарской области. 

Вопросы АТУ были отражены и в уставах органов местного самоуправления Самарской области. Так, в Уставе города Самары, принятом городской Думой в 1996 году, глава 3 называлась «Территория города».

В статье 3.1. данной главы давалось определение границы (городской черты), порядок ее утверждения и изменения. В статье 3.2. указывались категории городских земель, порядок отнесения их к соответствующей категории и перевода из одной категории в другую.  В статье 3.3. перечислялись все 9 АТЕ города: 9 районов и 2 поселка, указывалось, что АТЕ в городе не являются муниципальными образованиями, т.е. в них не образуются органы местного самоуправления. В статье 3.4. говорилось о городских территориальных единицах с особым статусом, а в статье 3.5 - о пригородной зоне города.

Устав Волжского района, также принятый в 1996 году, в главе 2 определял понятия границ района, состава территории и системы органов местного самоуправления. В статье 12 данной главы указана площадь района - 248,1 тыс. га. В статье 13 перечислялись все 60 населенных пунктов района и определялось, что «населенные пункты Волжского района образуют административно-территориальные селения, поселковые округа  и действуют на  основании устава округа». Напомним, что в Уставе Самарской области присутствует другое понятие для данного вида муниципальных образований - волость.

В статье 16 указывалось, что район состоит из 18 административно-территориальных сельских, поселковых округов, а каждый округ носит названия села, поселка, в котором находится его административный центр. В статье 17 перечислялись все АТЕ Волжского района с указанием их центров. Однако они назывались как «сельские» и «поселковые» «администрации», а наименование «округ» отсутствует.

Анализ ранее действующего российского и местного  законодательства и нормативных   актов  по  вопросам  АТУ и территориальных основ местного самоуправления, показывал,  что многие  проблемы местного законотворчества возникали потому, что не были решены или решены не верно соответствующие вопросы на федеральном уровне. Между тем нельзя решить проблемы в отдельной части,  не решив ее в целом. Поэтому, замечания по областным, городским и районным законотворческим и нормотворческим актам необходимо рассматривать через призму соответствующего российского законодательства.

Во-первых,  следует отметить  отсутствие специального  российского законодательства, определяющего основные принципы АТУ в РФ. Так в Законе РФ от  03.07.92г. № 3198-1 “Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации” (ст.1)  предусмотрено «установить переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 года». В течение указанного периода намечалось  «разработать законодательные акты Российской Федерации о  границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с  изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации». Следует отметить, что в период между принятием этого закона и истечением срока, намеченного в нем переходного периода, была принята новая Конституция РФ (декабрь 1993 года), в которой нашли отражения, в частности, и вопросы изменения территориальных границ (ч.2, ст. 131). Однако Конституция не отменила ни указанный закон, ни сроки определенные в нем, а законодательные акты по АТУ  в РФ до сих пор не приняты. Принятый Закон РФ «О наименованиях географических объектов» от 18.12.97г. № 152-ФЗ можно считать лишь первым шагом на пути к принятию требуемого законодательства по АТУ.

Во-вторых, при отсутствии  российского «рамочного» законодательства об основах АТУ, Закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 12.08.95г., отдавал на откуп субъектам Федерации даже вопросы, которые целесообразнее было бы решать на российском уровне. Например, это название исполнительных и представительных органов местного самоуправления, органов общественного самоуправления, единые названия АТЕ  и видов населенных пунктов, а также общие   критерии отнесения населенных пунктов к тому или иному виду. Возможно, больший простор для самодеятельности в данных вопросах можно было бы дать  только республикам и автономным административно-территориальным образованиям, где исторические и местные особенности АТУ проявляются сильнее.

Закрепленный законодательно принцип обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти и  неподчинения одного органа местного самоуправления другому не мог ликвидировать объективно существующие количественные и качественные различия между органами местного самоуправления разных уровней.  Так, например, несравнимы между собой такие муниципальные образования, как город Самара, с населением в 1.2 млн. человек и Новинская сельская администрация Волжского района с населением менее 600 человек.  Также практически трудно избежать зависимости общин от районов, а районов от области. Стоит напомнить, что в советский период по областям и каждому уровню местного управления в отдельности (город, район, район в городе, сельсовет) имелся свой общероссийский закон. 

При отсутствии подчиненности органов местного самоуправления друг другу и их обособлении от государственных органов власти не логично говорить об объективно существующей иерархии АТЕ и единой системе АТУ  страны.

Указанные выше недостатки и проблемы в вопросах АТУ и территориальных основ местного самоуправления рано или поздно должны были привести к изменениям  в общероссийском законодательстве. И таким изменением является Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее ФЗ-131). Закон имеет ярко выраженную направленность на сближение территориальных основ местного самоуправления с АТУ. Он устанавливает  единую для всех субъектов Федерации двухуровневую систему местного самоуправления.

Так, в статье 2 «Основные термины и понятия»  главы 1 «Общие положения» указываются  два вида низовых или первичных органов местного самоуправления: «сельские поселения» – в сельской местности и «городские поселения» – в городской местности.

Сельские поселения заменяют различные по названию органы, которые в данной работе мы называем общинами, а в советский период повсеместно назывались сельсоветами. Городские поселения обобщают уровень городов районного подчинения (значения), которых в РФ насчитывается примерно 450 (в Самарской области один город Нефтегорск), и п.г.т., число которых в РФ составляет свыше 1800, а в Самарской области 22. 

Появление единого термина, устанавливающего понятие низового уровня  местного самоуправления, а одновременно и АТУ,  в городской и сельской местности, является, на наш взгляд оправданным и логичным, если понимать местное самоуправление, как автономную, в пределах установленных законом, низовую  систему местного государственного управления, существующую  в пределах установленного свыше АТУ.

Не случайным является и само название, которое получил низовой уровень АТУ  - «поселение».  В русском языке,  в законодательных и нормативных документах, предшествующих ФЗ-131, это означало любой вид населенного пункта – городского и сельского. Именно любой  населенный пункт подразумевался в ч.1 ст. 131 Конституции РФ, устанавливающим поселенческий принцип образования органов местного самоуправления в России. Определив под «поселением» низовой уровень, в рамках которого создаются органы местного самоуправления, ФЗ-131 ценой реформирования русского языка, формально оставив без изменения конституционную норму о местном самоуправлении, придал ей совершенно иное содержание.

Район субъекта Федерации, который в повседневной практике часто неверно называют «сельским» получил дополнительно термин «муниципальный». Тем самым еще раз подчеркнут установленный ФЗ-131 принцип единства  территориальных основ местного самоуправления с АТУ. В то же время был отделен район области, края, республики, как орган местного самоуправления, от городского района, таковым по ФЗ-131 не являющимся, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.