Муниципальное

Наиболее крупные города,  органы управления которыми непосредственно выходят на уровень субъекта Федерации, в советский период называвшиеся «областного (краевого, АССР, окружного) подчинения», по ФЗ-131 получили название «городской округ». Термин не совсем удачный, так как под округом понимается уже достаточно много совершенно различных территориальных уровней: от сельского до федерального.

Все виды территорий, в которых в РФ осуществляется местное самоуправление в  статье 10 «Территории муниципальных образований» главы 2 «Принципы территориальной организации  местного самоуправления» получили название «муниципальных образований».

Таким образом, территориальные рамки местного самоуправления практически ограничены системой АТУ. Исключением являются городские районы в крупных городах, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, в которых органы местного самоуправления не образуются. 

Статья 11 «Границы муниципальных образований» ФЗ-131 является основной  для всей главы 2 «Принципы территориальной организации  местного самоуправления». А в самой статье 11 наиболее обширной является часть 1,  которая состоит из 16 пунктов, определяющих   требования для  установления  и изменения   границ муниципальных образований. Из 16-ти пунктов в шести речь идет о необходимости учитывать плотность сельского населения. Различаются территории с высокой и  низкой плотностью населения, определения которым дается ниже, в  частях 3 и 4  данной статьи.

  К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ и муниципальных районов плотность населения сельских поселений, в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ. Соответственно, к территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ и муниципальных районов плотность населения сельских поселений, в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в РФ.

Что такое плотность населения в целом? Это среднее  число жителей  проживающих на 1 кв. км. Соответственно, средней плотностью населения сельских поселений в РФ необходимо считать плотность сельского населения России. Поскольку, во-первых,  территории, занимаемые городскими поселениями составляют лишь долю процента от всей территории страны,  а во-вторых, учет городских территорий  по каждому субъекту Федерации и в целом по РФ  пока отсутствует, то плотность сельского населения РФ рассчитывается как частное от деления численности сельского населения (38, 7 млн. чел. по переписи населения на 9.10.2002 г.) на всю территорию РФ (17,1 млн. кв. км). Получается  чуть меньше 2,3 чел./кв. км.  Соответственно, менее  0, 8 чел./кв. км. – это территории с низкой плотностью населения, а более 6,8  чел./кв. км. – территории с высокой плотностью населения.

По логике ФЗ-131 средняя плотность сельского населения  России – это нормальная, или наиболее распространенная плотность сельского населения большинства регионов страны. Но это совсем не так. Среди регионов России  к этому показателю наиболее близка Республика Калмыкия, расположенная в зоне сухих степей и полупустынь. То есть понятие «средняя плотность сельских поселений  по РФ» никак не соответствует понятию «нормальная». Среди ученых существует мнение, что плотность сельского населения менее 10 чел./кв. км это уже не нормально, а слишком мало. Затраты на строительство и эксплуатацию коммуникаций при этом не оправдываются.[7] А по ФЗ-131 территории с плотностью от 6,8 до 10 чел./кв. км относятся даже к «высокой плотности населения».

Отталкиваясь от неверных  критериев плотности населения ФЗ-131 устанавливает нормы  по численности населения «сельских поселений». Пункт 6 части 1 статьи 11 ФЗ-131 гласит: «в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый)».

Возникает вопрос,  какова минимальная численность населения для сельского поселения, объединяющего несколько с.н.п.?  Прямого ответа закон на этот вопрос, к сожалению не дает. Хотя в дальнейшем (ч.5, ст.12) по вопросам минимальой численности для сельских поселений существует отсылка именно к указанному выше п.6, части 1, ст. 11.  Поэтому было бы лучше изложить норму по численности населения  в следующей редакции: «объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с общей  численностью населения менее более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения -  менее  более 3000 человек) каждый».

Кроме показателей плотности и численности населения при образовании поселений, состоящих из нескольких населенных пунктов должен приниматься во внимание показатель пешеходной доступности, а длля муниципальных районов – транспортной доступности. «Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района» (п.11, ч.1, ст.11 ФЗ-131). Исключения из этого правила могут устанавливать своими законами субъекты РФ «на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях» (там же).

    Не совсем ясно применяются ли нормы пешеходной доступности для с.н.п., входящих в состав городских поселений? И, скорее всего, ясно, что не применяются нормы транспортной доступности для с.н.п., входящих в состав городского округа.

Что нужно понимать под «пешеходной доступностью» в сельской местности? С одной стороны, можно человеку с хорошим здоровьем и физическими данными, в хорошую погоду и по хорошей дороге пройти пешком 15 км  примерно за 3 часа. Обратно он уже, естественно, из-за усталости, будет идти медленнее, уже примерно 4 часа.  Но, после подобного 30 км похода следующие два дня он должен будет отдыхать.  И вряд ли у него возникнет еще желание совершать такие «марш-броски». Это норма-максимум.

А если идти пешком ребенку в школу или больному человеку к врачу? И в градостроительстве применяется норма пешеходной доступности в 2 км, а на большее расстояние в населенных пунктах нужно предусматривать работу пассажирского транспорта.

Наверное в ХХI веке нужны иные норму, чем пешеходная доступность, т.е. с учетом  возможности передвижения на транспорте по конкретным дорогам! К примеру, полуторачасовая транспортная доступность. Или, другими словами центр сельского поселения должен быть доступен для ежедневных посещений старшеклассниками в школу и обратно, а также для ежедневных (или более чем еженедельных) трудовых поездок для определенных категорий работников (участковый милиционер, врач, глава администрации, инспектор госстраха, электрик, лесник, механизатор и т.д.)

То есть за показателями численности населения и  доступностью центра должен стоять определенный смысл, которым и должно определяться создание «сельских поселений», как муниципальных образований. Здесь, прежде всего, стоит рассмотреть вопрос о том,  что брать за основу этого самого "малого пространства", где должен избираться низовой уровень органов местного самоуправления.

Вспомним российскую историю. Чем село отличается от деревни? Сейчас ничем. А до революции 1917 года – церковью. В селе она была, а в деревне нет. Церковь или церковный приход был основой для образования низовой АТЕ пореформенной России (после отмены крепостного права в 1861 году) – волости. Два небольших прихода могли объединиться в одну волость, но один приход никогда не делился на две волости 10.  Потому что церковный приход до революции 1917 года – это, образно говоря, «школа, ЗАГС, сельсовет и клуб» вместе взятые.

После коллективизации в СССР низовая АТЕ,  сельский совет, опиралась на производственный принцип – колхоз или совхоз. Отступления от этого правила допускались (два небольших колхоза – один сельсовет или два сельсовета – на один крупный совхоз), но основа все-таки была.

Что же теперь? В сельхозпроизводстве множество предприятий самой различной организационно-правовой формы: от крестьянских (фермерских) хозяйств до крупных предприятий на базе бывших совхозов и колхозов. Кроме того, произошел разрыв в связке: сельхозпредприятие – социальная сфера. Содержать, как раньше жилье, детский сад, дом культуры, ремонтировать школу и больницу сельсхозпредприятиям не под силу, да и не свойственно. Что же должно быть основой для образования современной низовой АТЕ в сельской местности? Ни церковь, ни сельхозпредприятие на это рассчитывать уже не могут.

Однако, независимо от конфессии (православные, мусульмане, буддисты или даже при ее отсутствии (атеисты), наличия основного вида производства (сельхозпредприятие, леспромхоз и др.) или при его отсутствии совсем (когда место работы большинства жителей населенного пункта находится за его пределами – "маятниковые мигранты", проживающие к примеру в пригороде большого города), любой постоянно действующий населенный пункт с нормальной, полноценной демографической структурой (мужчины и женщины, старики и дети) обязан с определенной численности населения "обзаводиться" социальной сферой в зоне пешеходной (до 2 км) доступности: школа, лечебное учреждение, почта, магазин и т.д.

Не вдаваясь в подробности сделаем вывод, что для нормальной жизнедеятельности полноценной семьи в сельской местности необходимо иметь в радиусе ежедневной транспортной доступности (желательно не более 15 км при наличии дороги с твердым покрытием) полную среднюю школу. Это расстояние указано в СНиП при строительстве зданий средних школ в сельской местности.

Сюда нужно добавить врачебное медицинское учреждение (как минимум амбулатория на 1 врачебную единицу, с аптечным пунктом – врач общей медицинской практики, семейный врач, земский врач). Это второе по важности условие.

На третье место уже много претендентов: дом культуры, отделение сбербанка, ежедневная гарантированное транспортное обеспечение с райцентром и с периферийными с.н.п. Почта, АТС,  клуб, магазин, ФАП – это уже ниже минимального предела.

Для минимальной эффективной работы этих учреждений они должны обслуживать, как  правило, не менее 1 тысячи жителей.  А оптимальной (наилучшей, идеальной) численностью населения при средней для Европейской части России и юга Сибири плотности сельского населения (от 5 до 25 человек на 1 кв. км.) для этих учреждений будет 2 – 4 тыс. жителей. В этих пределах, в основном и должны образоваться низовые АТЕ в сельской местности. И этот вывод вытекает  из в целом из данной работы и всего в ней ранее сказанного.

Общая социальная сфера для жителей близлежащих населенных пунктов должна привести и к общему для них органу местного самоуправления: исполнительной (администрация) и представительной (депутаты) власти. Отсюда и название, которое мы даем "община". Для кого-то это напоминает первобытнообщинный строй или сообщество единоверцев (церковная община). Тем не менее, не вдавясь в специальную дискуссию, это, на мой взгляд, более точное, чем любое из ныне существующих или возможных названий: волость, микрорайон, куст, сельский округ, сельская администрация, сельский совет или сельское поселение.

Добавим к этому, что все эти социальные и административные учреждения, как правило, должны находится в самом крупном из населенных пунктов, которые они обслуживают. Оно и должно называться "село". Остальные: "деревня" – если большинство жителей связано с сельским хозяйством, если же нет (лесное хозяйство, железнодорожная станция, дачники и другие) – "поселок".

Сельские жители обратят внимание, что нынешние общины не всегда вписываются в указанные выше рамки: и населения меньше, и социальная сфера урезана до основной (неполной средней) школы и фельдшерского пункта, есть почта, а сбербанк свое отделение при ней закрыл. Все верно. Верно и то, что в половине из существующих по России низовых АТЕ органы местного самоуправления до вступления в силу ФЗ-131, или до 1.01.2006г.   не были  образованы.  Потому, что управлять то особо нечем: нет производственной и достаточной социальной базы.

Выход – в разумном укрупнении общин. И в этом у автора работы принципиальное согласие и взаимопонимание с авторами ФЗ-131 и депутатами, проголосовавшими за принятие этого закона.  По России, в современных границах, по моим расчетам, должно быть 16-18 тысяч общин, при нынешних 24 тысячах сельских администраций.

В дополнении к транспортной доступности, ФЗ-131 указывает, что  «границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания  условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (п. 15, ч.1,ст.11).

Для того, чтобы понять, что здесь имеется ввиду,  нужно посмотреть внимательно ст. 15 ФЗ-131 «Вопросы местного значения муниципального района».

Но, кроме этого, на наш взгляд, по  аналогии с сельскими поселениями-общинами,  для образования и нормального функционирования  района нужна основа, «стержень» кроме транспортной доступности и простого перечисления функций, часть из которых еще практически не реализованы. Даже численность населения - это как бы уже вторичный признак,  который подтверждает или закрепляет эту основу. На мой взгляд, можно выделить три основных признака «прочности», «подлинности» района.