Муниципальное образование: сущность и характеристика

       Устав муниципального образования разрабатывается  муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования  принимается представительным органом  местного самоуправления или населением непосредственно⁵.

       Для придания уставу юридической силы необходима его государственная регистрация  в порядке, установленном законом  субъекта Российской Федерации. Значение государственной регистрации заключается в том, что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

       Основанием  для отказа в государственной  регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и  законам субъекта Российской Федерации. Такой отказ может быть обжалован  гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

       Устав – является ключевым документом функционирования муниципального образования. До его  принятие недопустимо совершение большинства  правомочий в рамках местного самоуправления. Так, необходимо подчеркнуть, что во многих регионах при организации  выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов муниципальных  образований одновременно с выборами представительных органов местного самоуправления назначаются выборы глав муниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций, старост и т.п.). Между тем выборы глав муниципальных образований  могут быть назначены и проведены  лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена  уставом конкретного муниципального образования.

       При отсутствии федерального закона субъект  Российской Федерации может осуществить  собственное правовое регулирование. Вместе с тем субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в  те сферы общественных отношений, регулирование  которых составляет предмет ведения  Российской Федерации, а также предмет  совместного ведения при наличии  по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие  требования, предъявляемые к установлению общих принципов организации  местного самоуправления и системы  его органов.

       Статьей 130 Конституции Российской Федерации  гарантировано самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, к числу которых относится  и введение должности главы местного самоуправления и порядок ее замещения.

       В силу п.1 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим  Федеральным законом, законами субъектов  Российской Федерации, уставами муниципальных  образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных  образований. Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

       Органы  местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и  государственными должностными лицами не допускается.

       Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно⁶.

       Согласно  ст.16 упомянутого Закона уставом  муниципального образования могут  быть предусмотрены должность главы  муниципального образования - выборного  должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

       Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном  федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации.

       Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом  муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования  избранный населением глава муниципального образования может быть наделен  правом входить в состав представительного  органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

       Таким образом, должность главы местного самоуправления может быть предусмотрена  только в уставе муниципального образования. Субъект Российской Федерации не вправе устанавливать в своих  законах нормы, обязывающие население  муниципальных образований проводить  выборы главы местного самоуправления или предусматривающие проведение таких выборов до того, как население  муниципального образования сформирует представительный орган местного самоуправления и примет устав муниципального образования.

       Глава 2. Основы муниципального образования

       2.1. Органы местного самоуправления как основа функционирования муниципального образования  

       Законодательно  обозначены две группы органов местного самоуправления, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из них формируется на основе выборов, другая - невыборным путем, то есть путем назначения, делегирования, кооптирования и т.д.

       Порядок образования выборных органов определяется Федеральным законом, законами субъектов  Федерации, уставами муниципальных  образований. Закон оставляет на усмотрение муниципального образования, какие конкретно выборные органы местного самоуправления будут сформированы. Теоретически это могут быть выборные заместители главы администрации, руководители некоторых наиболее важных подразделений администрации - отделов  социальной защиты населения, жилищно-коммунального  хозяйства, различных инспекторов  и т.д.

       Как правило, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации  устанавливают, что выборы муниципальных  органов проводятся в порядке, предусмотренном  федеральным законодательством  и законодательством субъектов  Федерации. На долю уставов муниципальных  образований приходится определение  в соответствии с федеральным  и областным законодательством  общих принципов выборов и  количества выбираемых депутатов. Правда, законы некоторых субъектов Российской Федерации предусматривают закрепление  в уставах и других моментов организации  выборов.

       Признание факта создания невыборных органов  местного самоуправления по усмотрению самих муниципальных образований, ни в коей мере не означает, что условия  деятельности названных органов  не входят в сферу внимания федеральных  органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается  федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования.

       Невозможно  осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно  затрагивающие их интересы и нужды. Наличие выборных органов местного самоуправления - важнейшее организационное  условие его реальности и эффективности.

       На  уровне местного самоуправления не применяется  принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы  не дублировать другие. Границы разделения труда могут быть достаточно подвижными. Более того, институционально возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих  разные функции. Глава муниципального образования может быть наделен  правом входить в состав представительного  органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. В то же время, принципы рациональной организации  труда по управлению требуют, чтобы  каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления⁷.

       Закон закрепляет наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного  муниципального образования. Собственная  компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в  базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения  устава. В то же время изменения  компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и  законами субъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных  государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочия муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как  в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой  конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе воспроизводится поручение данному органу.

       Предоставление  права определять наименование органов  местного самоуправления одновременно и муниципальным образованиям, и  субъектам Российской Федерации  порождает споры о компетенции, поскольку и те и другие считают  себя вправе на такое определение. Поэтому, если субъект Российской Федерации  устанавливает в законах наименование органов местного самоуправления, то орган местного самоуправления вынужден просто дублировать его в уставе своего муниципального образования. Однако такой орган местного самоуправления вправе решить, что субъект Российской Федерации лишил его права  установить собственное наименование, и может обратиться в суд за защитой нарушенного права.

       Законы  о местном самоуправлении субъектов  Федерации с разной степенью определенности и не всегда единообразно подходят к наименованию органов местного самоуправления, которые затем закрепляются в уставах муниципальных образований. В отдельных случаях в законе субъекта Российской Федерации наименования указанных органов определяются как общие для всех органов  местного самоуправления данного субъекта Российской Федерации (на всех или на определенном уровне).

       Органы  местного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему  органов государственной власти. Это означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села, поселка, района или иного  муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно  избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при  всех условиях они не могут назначаться  или лишаться своих полномочий "сверху", их состав не должен согласовываться  с государственными властными структурами.

       Недопустимо назначение сверху руководителей администрации  как выборных органов. Также неприемлемо  направление органами государственной  власти своих кандидатов на невыборные должности, поскольку это тоже внутреннее дело самих местных сообществ.

       Будучи  сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной  власти и не обязаны выполнять  их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных  данным органам государственной  власти. При этом важно иметь в  виду, что формула "не входят в  систему органов государственной  власти" отнюдь не означает функционального  обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся  в системе государственно-властных отношений. Само их создание и важнейшие  полномочия определены актами органов  государственной власти - федеральных  и субъектов Федерации. Они действуют  в русле общегосударственной  политики - экономической, социальной, экологической, политики в области  культуры, образования, здравоохранения  и др. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать  в реализации государственных программ.

       Соответственно  той же статье 12 Конституции РФ субъекты местного самоуправления - в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям.