Муниципальная инвестиционная политика

     Законодательство  требует, чтобы кассовое исполнение бюджетов всех уровней осуществлялось территориальными органами Банка России. Если по каким-либо причинам это невозможно, то орган местного самоуправления вправе выбрать для этой цели на конкурсной основе уполномоченный коммерческий банк. На уполномоченный банк может быть возложено:

     - кассовое исполнение местного  бюджета и кассовое обслуживание  органов местного самоуправления:

     - размещение (инвестирование) свободных  остатков средств местного бюджета  с обязательным зачислением доходов  в местный бюджет;

     - размещение муниципальных облигаций  и билетов муниципальных денежно-вещевых лотерей.

     В некоторых крупных городах были созданы муниципальные банки. Работа с муниципальным банком требует  отношения к нему не просто как  к коммерческой структуре, а как  к учреждению, готовому разделить  ответственность с администрацией за состояние дел в муниципальном  образовании. Этот банк должен пользоваться определенным доверием администрации  и представительного органа местного самоуправления. Между муниципальным  образованием и банком должен быть заключен договор, предусматривающий взаимную ответственность. Выбор банка, обслуживающего местный бюджет, должен производиться на конкурсной основе.

     Муниципальное образование может также создавать  другие муниципальные или смешанной  формы собственности финансово-кредитные  учреждения: страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные компании и др. Страховые компании и пенсионные фонды могут стать дополнительным источником инвестиционных ресурсов местного самоуправления, поскольку доверие  населения к муниципальной власти на сегодня выше, чем к акционерным  и частным финансовым структурам.

     Согласно  действующему законодательству органы местного самоуправления имеют право  на выпуск муниципальных займов и  эмиссию муниципальных ценных бумаг. Договор муниципального займа заключается  путем приобретения гражданином  или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных  облигаций, которые должны быть обеспечены муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Для создания гарантий такого обеспечения в муниципальном  образовании должен быть образован  залоговый фонд, в состав которого могут входить ликвидные объекты  муниципальной собственности и  часть финансовых средств местного самоуправления. Согласно Бюджетному кодексу РФ предельный объем муниципального долга не должен превышать объем  доходов бюджета без учета  финансовой помощи из бюджетов других уровней. Краткосрочные заимствования  в любой форме не могут производиться  до утверждения местного бюджета  на текущий финансовый год.

     В условиях финансовой нестабильности доверие  коммерческих банков к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому в муниципальной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для решения отдельных  неотложных проблем.  

     3.5Минимальный местный бюджет и проблема его обеспечения

     финансы муниципальный местный бюджет

     Всякое  муниципальное образование, независимо от величины его собственной доходной базы, обязано обеспечить для населения  определенный минимум муниципальных  услуг, гарантируемых государством. Величина этих услуг должна определяться социальными нормами и минимальными государственными социальными стандартами ужилите, образование, медицина, социальное обслуживание и др.;. на основании минимальных государственных социальных стандартов и с учетом региональных цен и тарифов в каждом субъекте Российской Федерации может быть определена минимально необходимая потребность в бюджетных средствах в расчете на одного жителя. Эта величина называется «минимум бюджетной обеспеченности». Умноженная на число жителей в муниципальном образовании, она дает величину его минимального бюджета текущих расходов.

     Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» устанавливает порядок, обеспечивающий для каждого муниципального образования минимальный местный  бюджет путем закрепления доходных источников на постоянной либо долговременной основе. В случаях, если доходная часть  минимального местного бюджета не может  быть обеспечена за счет этих источников, органы государственной власти обязаны  передавать органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а если и этого недостаточно - дотации и другие трансфертные платежи.

     Фактически  этот порядок не соблюдается. Минимальные  государственные социальные стандарты  находятся в стадии разработки. Соответственно отсутствуют региональные нормативы  минимальной бюджетной обеспеченности. Поэтому большинство субъектов  РФ устанавливает органам местного самоуправления произвольные нормативы  налоговых поступлений, существовать на которые практически невозможно. Однако имеются и редкие исключения.

     В настоящее время в Российской Федерации существует около двенадцати с половиной тысяч муниципальных  образований. Лишь четыреста из них  являются донорами.

     К числу проблем формирования и  использования местных бюджетов следует отнести и такие как  неэффективность расходов бюджетов, наличие фактов нецелевого использования  средств, недостаточное развитие муниципальной  финансовой статистики, отсутствие системы  мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, нечеткость методик регулирования  межбюджетных финансовых потоков.

     В настоящее время через муниципальные  бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% и 50% соответственно - на здравоохранение  и социальную политику.

     За  последние годы проблема взаимосвязи  и взаимодействия государственных  и муниципальных органов в  области межбюджетных отношений  резко обострилась. В первую очередь  это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных  полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей  финансово-бюджетной и экономической  базой. Недостающие суммы должны перечисляться непосредственно  из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, однако в необходимом  объеме этого зачастую не делается.

     Для разрешения этих противоречий необходимо четкое, установленное в законодательном  порядке, разграничение предметов  ведения и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной  системы с одновременным обеспечением их соответствующими доходными источниками.

     В настоящее время доля местных  финансовых ресурсов в структуре  консолидированного бюджета Российской Федерации составляет более 20%. При  этом следует отметить, что за последние  годы явно обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Так, по сравнению с 2006 г. доля местных бюджетов в доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации возросла на 4%, а в расходной части - на 10%. Фактически, за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов, произошла передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований.

     Поэтому совершенно закономерно, что система  социальной защиты, которая в настоящее  время в большей своей части  передана на местный уровень, не может нормально функционировать, - налицо явный дефицит средств в местных бюджетах для ее реализации.

     Финансовые  проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком  финансовых ресурсов, обусловленным  отчасти вертикальной несбалансированностью  бюджетной системы, продолжающейся практикой принятия законов, влекущих за собой снижение доходов и увеличение расходов региональных (соответственно и местных) бюджетов, отчасти слабой активностью местных властей. Не менее серьезная проблема - структурное  несоответствие муниципальных доходов  и расходов.

     Так шесть основных статей затрат местного самоуправления - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита, - составляют 94% всех расходов муниципальных бюджетов.

     В общем объеме доходов местных  бюджетов удельный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог  на добавленную стоимость) составляет более 50%. При этом удельный вес налога на прибыль постоянно снижается, что связано со значительным спадом промышленного производства, вследствие которого налог на прибыль вообще перестал быть стабильным источником доходов муниципальных образований.

     Абсолютное  большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Недостаточность  собственной доходной базы местных  бюджетов неизбежно ставит муниципальные  образования и их органы в полную зависимость от органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, и не позволяет им осуществлять не только перспективное, но и текущее  планирование, финансировать свои неотложные нужды.

     Последствиями этого является тенденция ряда субъектов  Федерации к централизации расходных  полномочий в региональном бюджете.

     Так, например, в Московской области, в  результате согласительного процесса между губернатором и главами  муниципальных образований достигнута договоренность о передаче в областной  бюджет из ряда бюджетов муниципальных  образований финансирования расходов на заработную плату работникам организаций  социально-культурной сферы, на обеспечение отдельных категорий населения медикаментами и иными лекарственными препаратами на бесплатной и льготной основе, на реализацию федеральных законов: "О ветеранах " (за исключением льгот по коммунальным услугам), "О социальной защите инвалидов в РФ", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", на оплату газовой и электрической составляющей в составе расходов на ЖКХ. Перечисленные функции передали на областной уровень в основном те муниципальные образования, которые имели в своих бюджетах дотации свыше 40-50%.

     Нынешнее  социально напряженное состояние  местных бюджетов привело к пониманию  федеральными органами власти необходимости реформирования системы межбюджетных отношений. Местные финансовые ресурсы должны соответствовать функциям, исполняемым органами местного самоуправления. В первую очередь это должно найти отражение в правовых актах, регламентирующих вопросы разграничения видов расходов между бюджетами разных уровней. Законодательному закреплению разграничения видов расходов должно предшествовать четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также внутри этих субъектов с органами местного самоуправления.

     Законодательство  о местных финансах должно совершенствоваться на основе следующих принципов:

     - четкого разграничения расходов  и доходов между уровнями бюджетной  системы;

     - повышения заинтересованности органов  местного самоуправления в максимальной  собираемости налогов через механизм  долгосрочного закрепления доходных  источников;

     - повышения заинтересованности муниципалитетов  в оптимизации расходной части  местных бюджетов через укрепление  их самостоятельности.

     Необходимо  законодательно установить на федеральном  уровне предельно допустимый дефицит  местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта  мера должна заставить субъекты Российской Федерации установить для муниципальных  образований собственные нормативы  отчислений от региональных налогов  и будет способствовать сбалансированности местных бюджетов.

     Прежде  всего, неэффективность бюджетной  системы России отчетливо проявляется  в неспособности органов власти всех уровней обеспечивать население  гарантированными благами, а бюджетные  учреждения - достаточным финансированием, чтобы своевременно погашать собственные  заимствования на открытом рынке. Непомерные объемы кредиторской задолженности, непрозрачность и неполная подконтрольность финансовых операций исполнительных органов власти законодательным обусловливают необходимость разработки мер с целью «укрепления финансовых основ местных бюджетов, закрепления в действующем законодательстве механизмов обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения в местный бюджет». Это в современных условиях - одна из актуальных проблем развития бюджетного федерализма, а незавершенность реформы бюджетной системы России выступает подлинной угрозой безопасности не только отдельных территорий, но и страны в целом.

     Анализ  процесса стабилизации экономического и социального положения в  регионах России сквозь призму целенаправленной работы по укреплению территориальных финансов и совершенствованию управления ими позволяет сделать вывод о рассогласованности усилий, архаичности подходов и недостаточной системности при разработке решений в развитии бюджетного федерализма и публичных финансов.

     Прежде  всего, необходима разработка моделей  управления муниципальными финансами, призванных обеспечивать устойчивое финансово-бюджетное  равновесие в муниципальных образованиях, организация рационального движения потоков финансовых ресурсов, развитие финансового потенциала муниципального образования на основе финансовой реструктуризации предпринимательских структур в  регионе.