Муниципальная инвестиционная политика

     Коллегиальность как организационная форма процесса управления муниципальным образованием необходима для обсуждения основных организационных и социально-экономических вопросов развития муниципальных образований. В то же время необходимы и единоличная ответственность, и единоличное распорядительство, чтобы не затягивать процесс выработки и принятия управленческих решений, важных для социально-экономического развития муниципального образования.

     2. Законность. Этот принцип выступает важнейшей гарантией муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности. Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Тем самым государство признает и гарантирует, а также обеспечивает соблюдение законности в системе муниципального управления, т.е. речь идет о контроле государства за соблюдением органами местной власти правовых норм, а не о качестве решений, принимаемых муниципальными органами власти по вопросам местной жизни.

     3. Гласность деятельности органов системы муниципального управления должна быть открытой, население должно быть информировано о деятельности этих органов власти. Принцип гласности способствует демократизации управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, а также позволяет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Способы обеспечения гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в практике местного самоуправления.

     4. Государственная гарантия. Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управления. Следовательно, государство устанавливает правовые основы организации деятельности муниципальных органов управления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной деятельности органов управления муниципальных образований, формирует механизм взаимодействия муниципальных органов управления с органами государственной власти. Конституция Российской Федерации обеспечивает судебную защиту прав муниципальных органов управления и устанавливает запрет на их ограничение.

     5. Участие населения в процессе управления муниципальным образованием. Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управления муниципальным образованием при участии населения, повышать активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения за деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, расширять гласность.

     6. Комплексность. Этот принцип обеспечивает условия эффективного изучения муниципального образования и разработки рекомендаций по управлению им. Он предполагает рассмотрение явлений в их связи и зависимости. Для этого используются исследования не только данной, но и других наук, изучающих эти же явления.

     7. Удовлетворение потребностей населения. Сущность этого принципа заключается в обеспечении условий жизнедеятельности населения муниципальных образований и осуществляется через деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей населения.

     8. Сочетание отраслевого и территориального управления определяет требования к организации управления хозяйственными системами на территории муниципального образования. 
 

     2.Реформы территориального управления Екатерины II. 

     Очередная коренная реформа в области земского и городского управления была проведена  во второй половине XVIII века при Екатерине II. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила гораздо  более глубокие следы, чем попытки  Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских  учреждений. Необходимость реформы  была обусловлена многочисленными  злоупотреблениями местной администрации  и широко распространившимся недовольством  населения существующей системой управления. 
В 1766 г. издается манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату, городские обыватели по одному от города, прочие сословия и звания по одному от своей провинции. Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских.

     В большинстве наказов была высказана  мысль о необходимости образования  местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении  полномочий государственных чиновников. В результате были разработаны законодательные  акты, определившие и закрепившие  отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи. Наиболее важные реформы нашли свое отражение  в “Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи”. 
Накануне реформы территория России разделялась на двадцать три губернии, шестьдесят шесть провинций и около ста восьмидесяти уездов. По “Учреждению” империя делилась на крупные территориально-административные единицы — губернии, а те, в свою очередь, на более мелкие — уезды. В течение двадцати лет после начала реформ число губерний увеличилось до пятидесяти. 
Новое деление на губернии и уезды было осуществлено по строго административному принципу, без учета географических, национальных и экономических условий. Основной целью деления было приспособление нового административного аппарата к фискальным (сбор налогов) и военным (набор рекрутов) целям. Деление было осуществлено согласно численности населения. На территории каждой из вновь образованных губерний стало проживать около четырехсот тысяч человек, на территории уезда — около тридцати тысяч. Старые территориальные органы после ряда преобразований были леквидтрованы.  
       Управление губерниями возлагалась на губернаторов. Высшим учреждением губернии по административным делам являлось губернское правление, а по финансовым делам — казенная палата. 
        Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством. Образовывался коллегиальный орган управления — нижний земский суд, в котором кроме исправника действовали два заседателя. Земский суд осуществлял руководство земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.

          Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору, назначаемому и смещаемому монархом. Ему подчинялись губернаторы и он признавался главнокомандующим на своей территории, мог вводить чрезвычайные меры, напрямую обращаться с докладом к императору. Генерал-губернатор обладал также широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом.

         Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система. 
       В результате судебных реформ для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты, члены которых избирались на три года. Апелляционной инстанцией для городских магистратов были губернские магистраты, состоявшие из двух председателей и заседателей, избираемых из состава горожан. 
 
Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривались назначаемыми властями чиновниками. Апелляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа. 
 
Реформа 1775 г. сделала попытку отделить суд от администрации и предоставить населению больше прав по самостоятельному решению местных вопросов. Однако в целом попытка не удалась: губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров, некоторые приговоры утверждались губернатором. Председатели всех судов назначались правительством, а представители сословий могли избирать только заседателей. Целый ряд дел остался в рассмотрении полицейских органов. 
 
Для управления местным благоустройством был создан всесословный “Приказ общественного призрения”. Дворянство как местное общество получило право регулярных собраний, выбирало губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря, заседателей верхнего земского суда, уездного судью и уездных судебных заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций, предоставив им права по самоуправлению, а также возложив на эти организации осуществление основных функций местного управления. Деление империи на губернии и уезды, создание органов местного самоуправления, где заседали не только назначаемые чиновники, но и местные выборные, позволило в значительной степени децентрализовать управление и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. 
 
Основным документом, создавшим необходимую правовую базу для развития самоуправления городов стала “Жалованная грамота городам”, при подготовке которой использовались материалы Уложенной комиссии, Цеховой устав (1722 г.), Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний (1775 г.), шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.), прусский Ремесленный устав (1733 г.), законодательство городов Лифляндии и Эстляндии. 
 
Грамота закрепила единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административной системой управления. 
 
Городским жителям, как и дворянству, было предоставлено право корпоративной организации. Горожане с разрешения администрации могли собираться на собрания, на которых избирались бургомистры, заседатели— ратманы сроком на три года, а также старосты и судьи словесных судов сроком на один год. 
 
Собрание могло обращаться с представлениями к местным властям и осуществлять надзор за соблюдением законов. За городским обществом признавались права юридического лица. Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и ограничивалось только имущественным цензом (необходимостью уплаты годового налога размером не менее пятидесяти рублей). 
 
В 1786 г. сперва в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах империи были созданы городские думы. 
 
К компетенции городских дум относилось: обеспечение в городе тишины, согласия и благочиния, разрешение внутрисословных споров, наблюдение за городским строительством. В отличие от ратуш и магистратов в ведение городской думы не были включены судебные дела — их решали специальные судебные органы. 
 
Хотя изначально предусматривался сложный многопалатный состав городской думы, отражающий интересы различных сословий, в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: собрание всех членов городского общества с небольшим выборным советом из представителей разных групп городского населения для выполнения текущих дел, В небольших городских поселениях все самоуправление было преимущественно представлено в лице так называемых городовых старост. 
 
В 1785 г. был разработан проект “Сельского положения”, касавшийся положения государственных крестьян. Сельское общество, также как дворяне и горожане, получало права корпорации. Сельские жители должны были получить право избирать исполнительные органы самоуправления в общинах, сословный суд и выходить с представлениями к местной администрации. Однако данный проект так и не стал законом. 
 
В 1782 г. был утвержден “Устав о благочинии”, который регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными источниками “Устава о благочинии” стали: “Учреждение о губернии”, материалы Уложенной комиссии, зарубежные полицейские нормы и правовые трактаты. 
 
Основным органом полицейского управления в городе стала управа благочиния, коллегиальный орган, в который входили: полицмейстер, обер-комендант или городничий, приставы гражданских и уголовных дел и ратманы-советники, выбираемые гражданами. 
 
Город делился на “части” и “кварталы” по числу зданий. В части главой полицейского управления был частный пристав, в квартале — квартальный надзиратель. Руководство полицией было возложено на губернские власти: губернское правление решает все вопросы о назначении и смещении полицейских должностей. Полицейские управления в столицах контролировал непосредственно сенат. 
 
Главная задача полиции формулировалось как “сохранение порядка, благочиния и добронравия”. Полиция наблюдала за исполнением законов и решений местных органов власти, за нравами и развлечениями, контролировала соблюдение церковных порядков, сохранение общественного спокойствия. При необходимости полиция принимала меры к сохранению народного здравия, городского хозяйства, торговли и народного продовольствия. Полиция также пресекала мелкие уголовные дела, вынося по ним собственные решения, осуществляла предварительное следствие и розыск преступников. 
 
Хотя реформы Екатерины II оказали значительно большее влияние на повышение эффективности территориального управления, чем реформы Петра I, по мнению специалистов местное самоуправление времен Екатерины во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты. Так как “Учреждение о губерниях” предоставило назначаемым чиновникам право контроля и руководства над органами самоуправления, их практическая роль вплоть до реформы 1864 года была относительно невелика . 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3.Муниципальная  финансовая политика.

     3.1 Сущность и параметры муниципальных финансов.

     Муниципальные финансы - это совокупность денежных средств, которыми располагает орган  местного самоуправления для решения  возложенных на него задач.

     Европейская Хартия местного самоуправления, раскрывая  в ст. 9 финансовые ресурсы органов  местного самоуправления, указывает, что  органы местного самоуправления имеют  право, в рамках национальной экономической  политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться  при осуществлении своих полномочий.

     В состав муниципальных финансов входят средства местного бюджета, внебюджетные фонды, финансовые ресурсы муниципальных  предприятий и учреждений, ссуды, займы, средства от продажи муниципальной  собственности, ценные бумаги и т.д. Основу муниципальных финансов составляет местный бюджет. Ранее местные  бюджеты были частью единого государственного бюджета. В связи со становлением местного само- управления в настоящее время формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением должны осуществляться органами местного самоуправления самостоятельно.

     Финансовые  ресурсы местного самоуправления могут  классифицироваться по различным признакам:

     - бюджетные и внебюджетные:

     - налоговые и неналоговые (например, доходы от использования муниципальной  собственности и предоставления  услуг):

     - собственные и заемные:

     - законодательно закрепленные и  полученные от государства в  порядке бюджетного регулирования  (регулирующие), либо целевым назначением  для выполнения отдельных государственных  полномочии и программ:

     - средства собственно муниципального  образования и средства муниципальных  предприятий и учреждений

     Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" в главе V11 так же закрепляет финансово-экономическую основу местного самоуправления.

     Направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления также могут  классифицироваться по различным признакам. Наиболее существенные из них:

     - на текущие нужды (бюджет текущих  расходов) и на финансирование  капитальных расходов, т.е. инвестиционной  и инновационной деятельности (бюджет  развития):

     - на решение вопросов местного  значения и на выполнение органами  местного самоуправления отдельных  государственных полномочий.

     С целью отражения всех аспектов финансовых отношений между субъектами муниципальной  экономики представляется целесообразным сформулировать следующее определение  местного бюджета. Местный бюджет - это система экономических отношений  между органами местного самоуправления и органами государственной власти, хозяйствующими субъектами муниципального комплекса, населением в процессе воспроизводства  с целью формирования и использования  фонда денежных средств, являющегося  финансовой основой местного самоуправления.

     Выделение различных типов муниципальных  образований возможно на основе сочетания  трех основных характеристик: административное подчинение, численность населения, экономический профиль.

     С целью содействия реформированию бюджетной  сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических преобразований в  муниципальных образованиях представляется целесообразным формирование в составе бюджетов субъектов Фонда развития муниципальных финансов (ФРМФ).

     Участие в конкурсе на получение субсидий могут принимать все муниципальные  образования, имеющие собственный  бюджет. Для участия в конкурсе они должны представить в финансовый орган администрации субъекта в  установленный срок Программу развития муниципальных финансов. В качестве основы Программы рекомендуется  использовать финансовую стратегию, разрабатываемую  администрацией муниципального образования. По результатам конкурса право на получение субсидий ежегодно предоставляется  трем пяти муниципальным образованиям, программы которых имеют лучшие итоговые показатели. Результаты конкурса доводятся до сведения участников в  течение месяца после даты завершения приема программ.

     Размер  Фонда развития муниципальных финансов в большинстве субъектов, по мнению экспертов, может составлять не более 20% от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Источником средств  Фонда развития муниципальных финансов являются установленные в процентах  отчисления от неналоговых доходов, в частности отчисления от доходов  от имущества, находящегося в государственной  и муниципальной собственности, и доходов от предпринимательской  деятельности. В зависимости от уровня собираемости указанных доходов  и потребности муниципальных  образований, претендующих на получение  средств, процент отчислений может  быть принят на уровне 10%.