Одно из проявлений такой тенденции
выражается в разработке на уровне
субъекта Федерации так называемых типовых
уставов муниципальных образований.
Наиболее ярким отражением таких
процессов стала ситуация, сложившаяся
в Чувашской Республике.
Государственным Советом Чувашской
Республики был разработан и
принят типовой устав муниципального
образования, отражающий представления
законодателя о принципах организации
местного самоуправления в республике.
Почти одновременно с этим контрольно-организационным
управлением администрации Президента
республики был подготовлен альтернативный
типовой устав, отражающий позицию по
этому вопросу администрации Президента
республики.
Главы районных администраций
не особенно скрывали, что на
них было оказано определенное давление,
с тем, чтобы типовой устав, подготовленный
администрацией (кстати, содержащий грубейшие
нарушения как федерального, так и республиканского
законодательства) решениями немногочисленных
и управляемых районных "парламентов",
обрел статус полноценной "районной
конституции". Министерство юстиции
республики, закрыв глаза на явные противоречия
законодательству, регистрирует такие
"продукты" волеизъявления населения,
ссылаясь на то, что процедура регистрации
является "формальностью". Госсовет
республики обращается в Государственную
Думу, к прокурору, в другие федеральные
и республиканские инстанции... В общем,
пошла писать губерния.
А ведь и процитированное в
эпиграфе положение Конституции
России и соответствующие нормы
Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации" вовсе не случайно
определяют необходимость решения этого
вопроса в самих муниципальных образованиях,
а не на уровне субъекта Федерации. Различие
в структуре органов местного самоуправления
диктуется не тем, в каком "суверенном"
субъекте Российской Федерации находится
данное муниципальное образование, а характерными
особенностями именно самого муниципального
образования - его территорией, численностью
населения, географией расположения и
многими другими конкретными особенностями.
На тех общих принципах, которые
диктуют необходимость той или иной конкретной
структуры органов местного самоуправления,
исходя из общемирового опыта решения
подобных проблем, и хотелось бы сейчас
остановиться.
I. Общие принципы муниципальной
организации
В соответствии с осуществляемой в
стране реформой местного управления
на принципах
самоуправления
население муниципального образования
получает право на самостоятельное
решение вопросов местного значения.
Муниципальным образованием действующее
законодательство определяет любое
городское или сельское поселение, несколько
поселений, объединенных общей территорией,
часть поселения, иную населенную территорию,
в пределах которых осуществляется местное
самоуправление, имеется муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные
органы местного самоуправления.
Такими муниципальными образованиями
являются:
город, район в городе, поселок;
сельские поселения (село, деревня,
станица, хутор);
район (уезд);
волость, сельский округ (группа
сельских населенных пунктов
с закрепленными за ними территориями),
сельсовет и другие.
Конкретные виды муниципальных
образований устанавливаются в
соответствии с законами субъектов
РФ
с учетом исторических и иных местных
традиций (так, в соответствующих
законах республик в составе
РФ используются национальные названия
муниципальных образований: кожууны, сумоны,
арбаны, улусы и т.п., не меняющие, однако,
принципа территориального или поселенческого
объединения населения).
Реализация населением конституционного
права на местное самоуправление
возможна либо непосредственно, либо через
создаваемые им органы местного самоуправления
и избираемых должностных лиц.
Оставляя за непосредственными
формами прямого волеизъявления
населения (местный референдум, сход
и т.п.) право на принятие решений
по принципиальным, наиболее существенным
вопросам местного значения (на него могут
быть вынесены вопросы распоряжения муниципальной
собственностью, строительства или приобретения
объектов муниципального хозяйства, планы
и программы развития муниципального
образования), необходимо признать, что
регулярная, повседневная деятельность
по осуществлению местного самоуправления
и, в частности, по управлению муниципальным
хозяйством, практически невозможна вне
системы органов местного самоуправления,
наделенных определенной компетенцией,
необходимой для осуществления возложенных
на них населением функций.
Статья 1 Федерального закона "Об
общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" дает следующее
определение органов местного
самоуправления:
"Органы местного самоуправления
- выборные и другие органы, наделенные
полномочиями на решение вопросов
местного значения и не входящие
в систему органов государственной
власти".
Органы местного самоуправления
решают две группы вопросов:
а) вопросы местного значения,
б) выполнение отдельных государственных
полномочий.
Основным содержанием деятельности
органов местного самоуправления
является решение вопросов местного значения.
Фактически они определяют функции местного
самоуправления, его компетенцию.
Решение вопросов местного значения
население осуществляет, как правило,
через создаваемые им органы
местного самоуправления, путем
делегирования этим органам собственных
прав, принадлежащей только населению
компетенции. Структура таких
органов определяется населением самостоятельно.
(Поскольку органы местного самоуправления
являются одним из элементов организации
управления в государстве, государство
неизбежно опирается на них при решении
вопросов государственной политики. Главное
в этом вопросе - не допустить, чтобы взаимодействие
органов государственной власти и органов
местного самоуправления в единых целях
не превратилось в диктат "сверху - вниз",
в том числе и по вопросам, не нуждающимся
в государственном регулировании.)
Органы местного самоуправления создаются
прежде всего в связи с делегированием
им части полномочий населения на решение
вопросов местного значения, с одновременным
наделением соответствующей достаточной
компетенцией.
Поэтому органы местного самоуправления
можно классифицировать по:
механизму делегирования полномочий;
качеству делегированных полномочий;
количеству делегированных полномочий.
Классификация по механизму делегирования
полномочий
Конституция России закрепляет
только один из многих возможных
принципов классификации: по способу их
образования, механизму делегирования
населением своих полномочий.
"Местное самоуправление осуществляется
гражданами ... через выборные и
другие органы местного самоуправления"
(часть 2 статьи 130 Конституции РФ),
причем для выборных органов порядок создания
определяется в соответствии с законодательством
и уставами муниципальных образований.
Порядок создания других органов определяется
в соответствии с уставами муниципальных
образований.
Под "другими" тут необходимо
понимать органы, созданные иным, не выборным,
путем (например, сформированные путем
делегирования представителей других
органов или организаций; созданные соответствующим
решением уполномоченного на то органа
или должностного лица и т. д.).
Принципиальное различие между такими
органами состоит в том, что через выборный
механизм население напрямую наделяет
соответствующие органы собственной,
принадлежащей только ему компетенцией,
позволяющей осуществлять управление
муниципальным хозяйством в полном объеме
полномочий собственника. Все остальные,
не выборные органы создаются именно для
обеспечения делегированных полномочий
и не располагают собственной компетенцией.
Уставом муниципального образования
может быть предусмотрено наличие
выборного должностного лица - главы
муниципального образования, возглавляющего
деятельность по осуществлению местного
самоуправления на территории муниципального
образования, а также должности иных выборных
должностных лиц местного самоуправления
(так, в Псковской области предусматривается
выборная должность шерифа - руководителя
муниципальной милиции, возможны выборы
управляющего муниципальным хозяйством,
муниципального казначея и т. д.).
Глава муниципального образования
и иные выборные должностные
лица местного самоуправления наделяются
собственной компетенцией по решению
вопросов местного значения в соответствии
с уставом муниципального образования.
Наряду с выборными должностными
лицами в управлении муниципальным
хозяйством, как правило, принимают
участие иные должностные лица,
назначаемые или утверждаемые в должности
компетентным органом или должностным
лицом и входящие в категорию муниципальных
служащих.
Классификация по качеству делегируемых
полномочий
Кроме различного механизма делегирования
полномочий (создания органов), необходимо
классифицировать органы местного самоуправления
по качеству делегируемых им полномочий.
Такая классификация предусматривает
наличие органов местного самоуправления,
наделенных представительными, исполнительными
и контрольными полномочиями по решению
вопросов местного значения. При этом
представительные и контрольные полномочия
делегируются, как правило, одному органу
(представительному), но население может
создать и отдельный, специальный орган,
наделенный контрольными полномочиями
(контрольный комитет, счетная палата
и т. п.).
Обязательным выборным органом,
обладающим правом представлять
интересы населения и принимать от его
имени решения, действующие на территории
муниципального образования, является
представительный орган местного самоуправления,
состоящий из депутатов, избираемых на
основе всеобщего и прямого избирательного
права при тайном голосовании в соответствии
с федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
Местное самоуправление - власть, наиболее
приближенная к населению. Близость
определяется не столько ее местом в иерархической
лестнице, сколько теми функциями, которые
она выполняет. Занимаясь вопросами местного
значения, она должна решать их в интересах
населения. Поэтому муниципальное управление
предусматривает обязательное наличие
представительных органов местного самоуправления,
за исключением случаев, когда их функции
может выполнять сход.
Закон определяет исключительное
ведение представительных органов:
1.принятие общеобязательных правил
по предметам ведения муниципального
образования, предусмотренных уставом
муниципального образования;
2.утверждение местного бюджета
и отчета о его исполнении;
3.принятие планов и программ
развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении;
4.установление местных налогов
и сборов;
5.установление порядка управления
и распоряжения муниципальной
собственностью;
6.контроль за деятельностью органов
местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, предусмотренных
уставами муниципальных образований (часть
2 статьи 15 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации").
К полномочиям представительных
органов местного самоуправления
необходимо отнести и сформулированное
Л. А. Велиховым право издания обязательных
постановлений. По его определению, "главное
отличие муниципального закона (обязательного
постановления) от законов государственных
состоит в том, что первый имеет силу только
для территории муниципального образования
и относится лишь к вопросам местного
значения, предметам муниципального хозяйства
и благоустройства".