Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

Перечисленные полномочия не определены как собственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации  путем расширения их перечня, установленного пунктом 2 статьи 26³ Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, и поэтому за субъектами Российской Федерации не закреплены доходные источники, необходимые для их исполнения. Федеральные полномочия переданы в регионы как делегированные сверху с субвенциями из Федерального фонда компенсаций, то есть со сметой расходов на их исполнение.

Такой правовой механизм перераспределения компетенции  между центром и регионами по предметам совместного ведения, как законодательное делегирование федеральных полномочий, порождает ряд проблем. 

Во-первых, вопреки части  второй статьи 78 Конституции Российской Федерации, передача полномочий осуществляется в директивном порядке без заключения соответствующих соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти. Отказ от исполнения федеральных полномочий не допускается. Справедливости ради следует отметить, что в указанной конституционной норме речь идет о передаче полномочий в системе органов исполнительной власти. Федеральный же закон от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ (при буквальном прочтении соответствующих норм) закрепляет передачу полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации в целом, а не только исполнительной ветви региональной власти [8]. Однако при системном толковании законодательных норм становится очевидным, что в реальности при этом происходит делегирование полномочий внутри системы исполнительной власти Российской Федерации.

Во-вторых, реализация таких  полномочий на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала регионов и не стимулирует органы государственной власти субъектов Российской Федерации к эффективному исполнению «чужих» полномочий, возложенных на них без их согласия.

В-третьих, разграничение  полномочий в федеративной системе  подменяется административным делегированием «сверху вниз». В результате федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами заменяются административными отношениями между федеральными и региональными органами государственной власти по выполнению делегированных федеральных полномочий.

Получается, что сначала  подавляющая часть полномочий по предметам совместного ведения была отнесена к федеральной компетенции, а сейчас некоторые из них как бы сдаются регионам в аренду для выполнения по смете расходов. Федеративные единицы превращаются в административно-территори-альные, возникает опасность реформирования федеративного государства в унитарное. «Демония административной власти», об опасности которой предупреждал профессор А. А. Бахрах, начинает проявляться в конституционно-правовой действительности.

В сложившейся ситуации возникает необходимость в определенной корректировке направленности дальнейших федеративных преобразований, изменении вектора реформирования федеративных отношений [16; 17].

В отношении делегирования  следует сказать, что его возможности  в перераспределении федеральных полномочий по предметам совместного ведения, по мнению исследователей, ограничены. Замена разграничения полномочий их делегированием имеет определенные правовые, политические и экономические изъяны. Законодательное делегирование федеральных полномочий регионам представляется юридически необоснованным, так как противоречит части 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации, требует согласия сторон, хотя бы по объему передаваемых полномочий и размеру соответствующих федеральных субвенций, а также в связи с отсутствием такового при передаче полномочий на места посредством федерального закона. Делегирование возможно, а в ряде случаев необходимо (для учета региональной специфики) путем передачи ряда федеральных полномочий по предметам совместного ведения на основании отдельных соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Что касается перспективной  направленности разграничения полномочий между центром и регионами  по предметам совместного ведения, то, как представляется, сначала надо определить, на основе каких принципов должно осуществляться разделение совместного правового поля, четко сформулировать эти принципы, согласовать их с субъектами Российской Федерации, нормативно закрепить и затем на этой основе приступать к новому этапу федеративной реформы. Деятельность федерального законодателя, глубина и степень федерального регулирования должны быть регламентированы четкими правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам, среди которых можно выделить принципы субсидиарности, рамочного федерального регулирования, сотрудничества, согласия и солидарности между центром и регионами, взаимной ответственности по закрепленным полномочиям. Совокупность таких принципов может стать основой перспективной модели российского федерализма, нормативное закрепление которой сегодня представляется особо актуальным. Это положение, внесенное в Совет Федерации, получило поддержку и нашло отражение в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» [18].

Заключение

На современном этапе  развития российского федерализма  преобладает общая тенденция  выравнивания статуса субъектов  Федерации с достаточно чётко  очерченным кругом их суверенных прав. При этом федеральные органы обладают компетенцией, объём которой определяется интересами сохранения единства и целостности государства, функционирования его институтов, народного хозяйства и пр., субъекты же Федерации обладают всей полнотой государственной власти в сферах, отданных их усмотрению.

Заложенная в Конституцию  Российской Федерации модель федерализма  не отрицает наличия не только у  республик, но и других её субъектов, всех участников федеративных отношений ряда прав, присущих суверенитету. При этом суверенитет как качественное состояние государства и государственной власти не равнозначен суверенным правам субъектов федеративного государства, ограниченным верховенством федерации. Два уровня федеративной системы России – федеративное государство и субъекты Федерации – не равноправны между собой. Конституционному совещанию 1993 г. удалось выработать формулу, получившую закрепление в ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации, с которой согласились участвовавшие в нём представители субъектов Российской Федерации: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны». Главное теперь – проблема гарантий равноправия субъектов Российской Федерации, образованных по национальному и территориальному признакам, которое предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит не только от самих субъектов федерации, но и в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве, характера бюджетных отношений, налоговой политики и пр.

Таким образом, федеративное устройство России служит, с одной  стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой – такое устройство выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся между федерацией и её субъектами, причём само это деление должно быть осуществлено таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма федерации требовала активизации деятельности другой части, что в свою очередь могло бы способствовать более тесному единству всех субъектов Федерации, развитию из взаимосвязей и взаимозависимости. Наиболее существенным в этом процессе является то, чтобы в практической политике как федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов Федерации не нарушалось закреплённое Конституцией Российской Федерации равноправие всех её субъектов независимо от национальной или территориальной модели их организации. В ином случае неизбежны региональные споры и противостояние субъектов Федерации и федеральных органов.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации. – М., «Издательство ЭЛИТ», 2008. – 40 с.
2. Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231.
3. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 22 мая 1996 года с изм. // СЗ РФ. 1996. 3 25. Ст. 2965; 2002. № 12. Ст. 1093.
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 22 сентября 1999 г. с изм. // СЗ РФ. 1999. 3 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2002. № 30. Ст. 3024.
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. //СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. //ВКС. 1997. № 5.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. //СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 871.

8. Собрание законодательства  Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 10.

9. Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2-х тт. Юрист. М.: 2007. – 719 с. Т. 1
10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Издательская группа НОРМА–ИНФРА-М, 1998.  – 752 с.
11. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. – М.: Издательство НОРМА, 2001. – 352 с.
12. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации //Журнал российского права. 2002. № 5. C.11.
13. Конституционное право России: Учебник /Отв. Ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2007. – 544 с.
14. Конституционное право Российской Федерации. Хрестоматия / под. ред. Б.Н. Топорнина. – М.: ИКЦ «Академкнига», 2004. – 1128 с.
15. Смоленский М.Б. Конституционное право Российской Федерации: история и современное состояние: Учеб. пособие/ Рост. гос. экон. акад.- Ростов н/Д, 2000. – 428 с.
16. Тадевосян Э. В. «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций»// Государство и право. 1997. №8.

17. Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. – М., 2003. С. 107.

18. Черепанов В. Разграничивать или делегировать? (О разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов) // Сравнительное конституционное обозрение. - М.: Институт права и публичной политики, 2007, № 1 (58). - С. 163-167