Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации

2.4 Города федерального значения в составе Российской Федерации

Эти города занимают анклавное  положение, то есть их территория окружена территорией другого субъекта – области (Московской и Ленинградской). В Конституции ничего не сказано по поводу взаимоотношений этих городов и соответствующих областей. Думается, что по аналогии с областями и входящими в их состав автономными округами эти взаимоотношения могут быть урегулированы договорами, а в случае крайней необходимости также федеральными законами при обязательном учёте интересов обеих сторон. Города федерального значения, кроме того, отличаются от остальных членов Федерации сочетанием в себе одновременно статуса субъекта Федерации и статуса населённого пункта – города. Остальные субъекты, являясь территориальными единицами, напротив, включают в свой состав города, иные населённые пункты и т.д. Наконец, статус Москвы включает в себя по меньшей мере четыре правовых аспекта. Москва выступает в качестве населённого пункта – города; субъекта Федерации – города федерального значения; административного центра другого субъекта – Московской области; столицы Российской Федерации. Статус столицы, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 70), устанавливается федеральным законом [1; 13].

3. Классификация субъектов Российской Федерации

Деление субъектов Российской Федерации на виды возможно по различным основаниям. В отличие от федераций, построенных по чисто территориальному принципу (США, ФРГ, Австралия), Российская Федерация включает в свой состав как территориальные (края, области, города федерального значения), так и национальные (республики, автономная область, автономные округа) субъекты. Причём национальный принцип был превалирующим с момента провозглашения федерации до недавнего времени, поэтому национальный критерий в разных своих ипостасях присутствует при группировании российских регионов гораздо больше. С включением в число членов федеративного объединения крупных административно-территориальных единиц (краёв, областей, городов федерального значения) национальный принцип был дополнен территориальным [15, 245].

Национальные, кроме того, можно поделить по способу образования: 1) непосредственно учреждённые в качестве республик (Башкирская, Татарская, Дагестанская, Бурятская и Якутская); 2) трансформированные из других автономных единиц (Карельская Республика была преобразована из Карельской Трудовой Коммуны, Чувашская, Удмуртская, Марийская и другие республики были преобразованы из автономных областей); 3) выделенные из состава других республик (Ингушская Республика выделилась из состава Чечено-Ингушской Республики в 1992 г.).

Национальный критерий позволяет дифференцировать республики и автономии по двум основаниям.

1. По национальному составу населения названные субъекты можно разделить на следующие три группы:

а) субъекты, где коренная нация составляет абсолютное большинство, то есть более 50 % по сравнению со всем населением (в Тыве коренная нация составляет 77 %, в Чувашии – 67,6 %);

б) субъекты, где коренная нация имеет относительное большинство, то есть большинство по сравнению  с каждой другой национальностью  в данном субъекте (например, в Калмыкии основные национальные общности в населении составляют: русские – 33,5 %, даргинцы – 2,5 %, чеченцы – 2,0 % и т.д. Калмыки составляют 39,6 %, что больше каждой из перечисленных выше национальных групп;

в) субъекты, где коренная нация составляет меньшинство (Карелия, Удмуртия, Еврейская автономная область).

2. По числу преобладающих наций (по численности) в национальной структуре республик и автономий можно выделить следующие три группы:

1) субъекты с преобладанием  одной нации. Причём эта нация может быть как титульной, то есть давшей наименование субъекту (например, Чувашская Республика – 67,6 %), так и нетитульной (например, в Карелии – 76,6 %, а в Хакасии – 80,2 % составляют русские);

2) субъекты с преобладанием  двух наций (Республика Татарстан:  татары – 52,9 %, русские – 39,5 %; Республика Марий Эл: марийцы – 42,8 %, русские – 47,4 %). Двойное название некоторых национальных субъектов – по названию двух коренных наций – не даёт оснований для отнесения их в данную группу, так как анализ реальной национальной структуры этих субъектов показывает, что две титульные нации в них не занимают превалирующего положения. Так, в Кабардино-Балкарской Республике можно выделить три основные национальные группы: кабардинцы – 55,3 %, русские – 25,1 % и балкарцы – 11,6 %; в Карачаево-Черкесской Республике – также три группы: карачаевцы – 38,5 %, русские – 33,6 5 и черкесы – 11,2 %. Поэтому указанные субъекты следует относить к третьей группе;

3) многонациональные  субъекты (Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская  Республика, Карачаево-Черкесская Республика и др.).

Российские регионы  можно сгруппировать по географическому  признаку: континентальные или материковые субъекты Федерации (основная часть регионов) и отдельные от основной части государства субъекты (Калининградская и Сахалинская области).

По количественным показателям (размер территории, количество населения) также можно дифференцировать субъекты Федерации. К крупным (по размеру территории) регионам можно отнести Республику Саха (Якутия), Хабаровский край, Республику Бурятию и др. К примеру, территории субъектов относятся Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа, республики Адыгея, Ингушетия, Северная Осетия – Алания и др. К примеру, территория последней составляет всего 8 тыс. кв. км.

По численности населения  российские регионы подразделяются на многонаселённые (Москва, Свердловская область, Республика Татарстан и др.) и малонаселённые (Ненецкий автономный округ, Республика Тыва и др.). Население Москвы составляет более 10 млн. чел., а население Ненецкого автономного округа – менее 42 тыс. чел.

По внутренней структурной  организации возможно деление субъектов  на сложносоставные и обычные. Такая  дифференциация свойственна только российскому федерализму. К сложносоставным субъектам относятся области и края, включающие в свой состав иные субъекты Федерации – автономные округа. Все остальные субъекты можно считать обычными, то есть не включающими в свой состав каких-либо государственных образований [13, 312].

Экономические индикаторы позволяют ранжировать российские регионы на различные группы. В связи с неоднородностью субъектов Федерации более эффективным является сравнение финансовых показателей в расчёте на душу населения. Для того, чтобы определить, какой из субъектов является донором федерального бюджета в региональный бюджет, относительно налогов, перечисленных с территории данного региона в федеральный бюджет. В первую группу по данному показателю можно включить Самарскую, Свердловскую области, Красноярский край, Ямало-Ненецкий автономный округ, Москву и другие, а во вторую группу соответственно – Республику Ингушетию, Чеченскую Республику и другие [14, 515].

4. Изменение состава субъектов Российской Федерации

Конституция РФ в ч. 1 ст. 137 предусматривает две возможности  изменения состава субъектов Российской Федерации: принятие нового субъекта в состав Федерации и образование в её составе нового субъекта. Процедура изменения состава субъектов Федерации регламентируется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации» [8]. В соответствии с ним при принятии в Федерацию и образовании в её составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Федерации, принципы её федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов, их социально-экономические возможности.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта. Эта процедура  предусматривает изменение состава субъектов в результате присоединения к Федерации иностранного государства или его части. Согласно Закону от 17 декабря 2001 г. расширение Федерации за счёт принятия нового субъекта осуществляется в рамках последовательно сменяющих друг друга стадий на основе принципа взаимного согласия и в соответствии с международным договором.

В случае принятия в Федерацию  в качестве нового субъекта целого иностранного государства ему предоставляется статус республики, хотя международным договором может быть предусмотрено предоставление новому субъекту нового статуса, например, статуса края или области. В случае принятия в Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту в соответствии с международным договором предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.

Инициатором предложения  о принятии в Российскую Федерацию  в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Президент РФ после поступления такого предложения должен уведомить о нём палаты Федерального Собрания. Правительство РФ и при необходимости провести с ними соответствующие консультации [11].

Международным договором  могут быть урегулированы следующие вопросы: наименование и статус нового субъекта Федерации; порядок приобретения российского гражданства гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объёме правового статуса гражданина России; правопреемство в отношении членства  иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов; действие законодательства Российской Федерации на территории нового её субъекта; функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта. Кроме того, международным договором может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Федерации, а также в систему её органов. При этом предусмотрена процедура проверки Конституционным Судом соответствия федеральной Конституции данного международного договора.

Если международный  договор признаётся конституционным, он вносится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно с ним вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, который должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также сроки переходного периода. После принятия федерального закона о ратификации международного договора и федерального конституционного закона о принятии нового субъекта вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющие её состав [1].

Образование в Российской Федерации нового субъекта предусматривает изменение состава субъектов Российской Федерации в результате объединения двух или более граничащих между собой субъектов. Между тем Конституция РФ в ч. 1 ст. 137 не ограничивает возможность образования нового субъекта только посредством объединения. Образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов, территории которых подлежат объединению. Инициатива образования нового субъекта принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых он образуется. Предложение об образовании нового субъекта направляется Президенту РФ, который уведомляет о нём Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Данное предложение должно быть обоснованно и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Федерации нового субъекта, а также содержать ряд сопроводительных материалов, включающих в себя предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами; предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием нового субъекта; сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов и др. [13, 313 – 314].

Вопрос об образовании  нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов и должен получить одобрение во всех субъектах, где проводится референдум. После получения официальных данных о результатах референдумов Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Проект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, положения о прекращении существования субъекта (субъектов), если это предусматривалось планом объединения, а также положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы: формирование органов государственной власти нового субъекта; внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта; действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта и др.

После принятия федерального конституционного закона об образовании в составе Федерации нового субъекта вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую её состав.

В практике современных  федеративных отношений уже имеются  примеры образования новых субъектов (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край) [8].

5. Особенности разграничения  и делегирования полномочий на       современном этапе развития российского федерализма

В ходе федеративной реформы  за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как известно, закреплено 59 групп полномочий по предметам совместного ведения, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия оставлены за федеральным центром, в этой связи приобрели статус федеральных полномочий и могут быть переданы субъектам Российской Федерации только с субвенциями из федерального бюджета (пункт 7 статьи 26³ Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) [4].

В настоящее время  наметился процесс обратной передачи некоторых федеральных полномочий по предметам совместного ведения на места путем их законодательного делегирования с передачей федеральных субвенций. Федеральными законами от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» и от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы некоторые полномочия Российской Федерации в сфере совместного ведения: по социальной поддержке и обеспечению занятости населения; охране животного мира; использованию, охране, защите и воспроизводству лесов; государственной регистрации актов гражданского состояния; проведению экологической экспертизы и государственной экспертизы отдельных видов проектной документации в области градостроительства [8].