История развития российского чиновничества

"кормления", чтобы  получить требуемое в бюджет: "покуда мне поставляют, качест-

венно и количественно, что я приказала... я считаю себя удовлетворенной и мало

беспокоюсь о том. что помимо установленной суммы  от меня утаят хитростью или

бережливостью"

Думается, анализ "трех источников" в определенной мере показывает, что размах

коррупции в российком государственном аппарате вызван не какой-то особой

"порочностью"  или "вороватостью" русских,  о чем порой любят порассуждать запад-

ные и собственные русофобы, а причиной более объективной - тотальной отчужден-

ностью власти не только от общества, но и от подавляющей части своих собственных

слуг. Поэтому заслуживает  особого уважения наличие у российского  чиновничества

наряду с пороками, которым посвящена основная часть  анализа, и вопреки заданным

системой "правилам игры" также ряда несомненных  достоинств.

Мы уже говорили об "идеальном бюрократе" Сперанском и его стремлении поднять

образовательный уровень  чиновников. Но, кроме того, он вошел  в историю рос-

сийского управления своим всеобъемлющим планом рационализации государственной

машины с целью  придания ей большей эффективности. Так, по его проекту в

1810 году был воссоздан  Государственный совет с функциями  как бы "полузаконода-

тельного" учреждения, готовившего и представлявшего  законопроекты царю на

утверждение, а также  осуществлявшего контроль за бюджетом и деятельностью

министерств. Сами министерства также были коренным образом реорганизованы по

плану Сперанского, причем именно тогда в России была заложена основа рацио-

нальной, во многом дожившей до нашего времени, системы государственного

управления.

Последующие проекты  Сперанского, предполагавшие реорганизацию  Сената,

судебных учреждений, губернского управления, реформу  финансов и налоговой

системы, не получили реализации, а "идеальный бюрократ" был принесен в жертву для

поддержания "имиджа" Александра как "доброго царя". Лишь десятилетие спустя,

пройдя школы ссылки и губернаторства, он вернулся в  Петербург, но, не имея ни

былого влияния, ни сил для кардинальных преобразований, ограничился кодификацией

законодательства. Именно ему российское государство было обязано изданием полного

Свода Законов Империи.

Хотя реформы Сперанского  не изменили существа российской госслужбы, они

придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего

веком ранее безуспешно добивался драконовскими мерами Петр. Колеса управ-

ленческой машины стали вращаться более слаженно, а сама она хотя бы внешне стала

напоминать западноевропейскую бюрократию. Конечно, она по-прежнему оставалась с трудом управляемой  и не слишком эффективной. Но все  же на фоне предыдущего

хаотического состояния  прогресс был очевиден.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате  начались во времена

либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в

Крымской войне  послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг,

начало меняться. Новые  времена и идеи призывали к  механизму управления и новых

людей.

Зайончковский, посвятивший  динамике российского чиновничества  в прошлом веке

специальную работу, констатировал: "В связи с подготовкой  как крестьянской, так и

других реформ выдвигаются  такие талантливые представители  либеральной

бюрократии, как братья Н. и Д. Милютины, А. Головин, С. Зарудный, Н. Стоя-

новский, В. Татаринов и др.". При этом процесс либерализации

бюрократии затронул не только столицы, а перекинулся  и в провинцию. "Среди

губернской администрации  появляются такие честные, образованные и либерального

образа мыслей губернаторы, как В. Арцимович, К. Грот, А. Муравьев (бывший

декабрист. - А.О.), В. Ден. Однако число их было невелико" . К этому

списку можно добавить М. Салтыкова-Щедрина (вице-губернатора  сначала в Ря-

занской, а потом в Тверской губернии), а также ряд других имен.

Несмотря на пессимизм  завершавшей цитату ремарки Зайончковского, движение

вперед было очевидным. Реформы, в отличие от предыдущих царствований, носили не

авторитарный, а либеральный  характер. Потому и чиновничество  даже без специаль-

ных мер вынуждено было меняться, причем изменения затронули не только высший

уровень чиновной иерархии. Пришедшие к руководству ведомствами  либеральные

руководители нуждались  в опоре и потому, вопреки сопротивлению  инертной

чиновничьей массы, стали  и ближайших сотрудников подбирать  из числа единомыш-

ленников. А те стремились распространить эту волну обновления еще дальше, на

следующий этаж иерархии. (К сожалению, наши нынешние, тоже вроде  бы

либеральные по своей  идеологии, реформы начала 90-х годов  не сопровождались

подобными процессами. Может быть, именно это их отличие  от реформ Александра

определило и различие результатов?)

"Розовый период" продолжался недолго, изменения  не успели пустить глубокие

корни. События 1 марта 1881 года и здесь сыграли свою трагическую  роль. Рука

Желябова "со товарищи", походя, столкнула российскую бюрократию, только-только

начавшую выбираться из авторитарного болота, обратно. Строго говоря, попятные

движения начались еще раньше, но их можно рассматривать  как борьбу старого с

новым с неясным  исходом. А после 1 марта исход  этой борьбы определился. Стрелка

вектора твердо показала назад, в сторону реставрации  авторитаризма.

Впрочем, даже реакционность  высшей власти сама по себе полностью  не закрывает

возможности для администрации  и для более широких реформ, лишь бы они непос-

редственно не "подрывали основ". Но для успеха здесь, как, впрочем, и во многих

других подобных делах, нужны личности. И хотя авторитарная система в целом

блокировала выдвижение на государственные посты ярких  личностей, все же бывали и

исключения. Наиболее ярким исключением последних  двух царствований стал

С. Витте - министр  путей сообщения, министр финансов, председатель Кабинета,

а затем первый председатель Совета министров "послеманифестной" (1905 г.) Рос-

сии.

Человек блестящих  способностей, аналитического ума и  кипучей энергии, резко

выделявшийся на сером  фоне, господствовавшем в окружении  последних российских

императоров. Витте  сделал максимум возможного для того, чтобы предотвратить

падение России в пропасть революционной катастрофы. Он пытался  заставить

Николая принять институты  ограничения монархии, уберечь его  от пагубных влияний

и распространенных при  дворе настроений "православного  язычества", предотвратить

бессмысленную и пагубную войну с Японией, организовал  строительство железнодо-

рожной сети, до наших дней составляющей костяк транспортной системы России,

провел блистательную  финансовую реформу, обеспечившую устойчивость российского

рубля на десятилетия  вперед и вопреки авантюристической  внешней политике, провел

ряд мер по развитию отечественной промышленности, наконец, сумел в обход правил

Табели о рангах ввести в аппарат сначала Министерства финансов, а затем и других

ведомств свежих людей "со стороны", не растративших на ступенях чиновной лест-

ницы талантов, знаний и присущего российским интеллигентам тех времен стремления

"сделать жизнь  лучше". Конечно, его начинания  общеполитического плана не

могли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом

технической, административной и социальной модернизации общество пользовалось

долго, невзирая на смену  политического строя. Витте ("Сперанский времени заката"

Империи) закончил жизнь  в отставке и забвении и умер за несколько месяцев до

начала Первой мировой  войны, знаменовавшей окончательный  крах режима.

В заключение можно  сказать, что современная российская государственная служба

получила неоднозначное, т.е. не во всем плохое, наследие, заслуживающее  серьезной

аналитической "инвентаризации". 
 
 

4. Сущность и принципы реформирования государственной службы.

Система администрации - атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной администрации бывают достаточно существенны, а корни таких различий чаще всего  уводят далеко в историю страны. В частности, в одних государствах доминируют традиции централизма и  строгой административной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример - Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалистские административные учреждения, т.е. система носит как бы полицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сейчас Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, коммунального самоуправления; крайний пример подобной модели развития - США, умеренный - Англия и Швейцария. 
Но не будем вдаваться в анализ всех типологических различий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно управлялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже общественно-экономические формации, но не глубинные основы административной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табели о рангах" принцип породы был потеснен принципом выслуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на смену им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне вписывалось в традиции "государевой" службы. И сейчас, в постсоветские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с одной ее модификацией, причем производящей довольно странное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии госслужбы доминируют совсем иные тенденции: традиционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллектуальное движение, амбициозно именующее себя "административной" или "постбюрократической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной лестницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Президент, выступая в Российской Академии государственной службы, "уже новой Россией во многом продолжаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеалы позавчерашнего дня. 
Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, общая цель которых - впервые в истории России создать не "государеву", а публичную государственную службу, которая отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практически во всех развитых странах так называемой merit system (системы заслуг и достоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения нашей госслужбы, к изложению которых мы и переходим. 
1. Принцип приоритета профессиональных качеств 
Этот, пожалуй главный, "несущий" принцип всей конструкции включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализацию на практике, а именно: 
1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме: 
а) политических должностей; 
б) должностей, на занятие которых нет избытка претендентов; в этом случае действует аттестационный порядок назначения. Это позволит существенно расширить "рынок" кандидатов, до сих пор в значительной мере отражающий закон циркуляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствованию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, которым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвижении по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессионального опыта работы на аналогичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кадров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должностные уровни, помимо административной лестницы. По некоторым должностям конкурс может носить "полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем будут допускаться лишь люди, уже находящиеся на государственной службе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Возможны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть основания опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государственной точки зрения. 
2) Создание четко и объективно работающей системы отбора и оценки кадров, направленной на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих механизмов: 
а) четко прописанной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников по результатам квалификационных экзаменов и аттестаций на основе их квалификации и деловых качеств, а не выслуги лет; 
б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сторонних членов - работников кадровых служб других учреждений, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.; 
в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, обращение в которые, впрочем, будет возможно только по серьезным, специально оговоренным основаниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфликтов. 
3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что позволит придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность посредством четкой фиксации их прав и обязанностей, условий вознаграждения и привилегий, при необходимости - специальных требований и ограничений, обусловленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заключаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подлежать автоматическому продлению и расторгаться лишь по четко обусловленным в них основаниям, предусмотренным трудовым законодательством. 
Детали контрактной системы должны быть проработаны в Кодексе государственной службы. Таким образом, предлагаемая система полностью сохраняет возможности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей большую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоятельство усилит положительную трудовую мотивацию служащих и тем самым будет "работать" на утверждение приоритета профессиональных достоинств. 
2. Принцип статусного разделения политических и "карьерных" административных должностей 
К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим критериям, на внеконкурсной основе и в соответствии с закрепленной Конституцией РФ и высшими законами субъектов Федерации кадровой номенклатурой Президента, других федеральных и региональных органов и должностных лиц. Увольнение с этих должностей также производится по упрощенной процедуре и зачастую по сугубо политическим, а не квалификационным или иным деловым характеристикам. Таким образом, эти должности явно отличаются по статусу от "карьерных" административных должностей. И все это - обычная, нормальная практика. 
Однако юридические последствия снятия с этих должностей явно не проработаны в законодательстве, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать занимаемое либо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьма нелегкое положение "без вины виноватого" высококвалифицированного человека, отстраненного по политическим соображениям, которые нередко тождественны конъюнктурным или субъективным. Поэтому, учитывая повышенный риск подобных должностей и огромную ответственность занимающих их лиц, следует снабдить их "позолоченными парашютами", т.е. выходными льготами в форме либо пожизненной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом назначения и увольнения), либо предоставить право сдачи экзаменов на достаточно высокий классный чин, дающий в свою очередь право на занятие соответствующей постоянной "карьерной" должности. К числу последних относятся все должности в госаппарате, кроме установленных законом политических5. 
3. Принцип компенсируемых ограничений 
Поступая на государственную службу или занимая в ней должность определенного уровня, человек принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения по сравнению со статусом "обычных" граждан. Например, ограничения на политическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров"; ограничения, связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов установлены законодательно. Ограничения на публичные выступления по вопросам служебной деятельности, особенно по политически "деликатным" вопросам, регулируются на полуформальном уровне или даже на уровне норм административной морали. К сожалению, у нас слишком часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями. Но так или иначе, они существуют. Поэтому представляется справедливым и прагматически целесообразным компенсировать их материально и морально, через определенные привилегии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекательность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание. Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спецмедобслуживания, а также льготный порядок пенсионного обеспечения (последний, впрочем, насколько мы знаем, практически не действует из-за отсутствия средств).  
Мог бы быть полезен опыт мер, принятых в этой сфере правительством М.Тэтчер. Оно установило контроль над "эффектом вращающейся двери", т.е. миграцией работников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над "эффектом шлепанцев", т.е. переходом бывших высокопоставленных сотрудников госаппарат после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавно курировали, в связанные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти "эффекты" стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сферу бизнеса государственных секретов, подрыву принципа равенства условий на конкурсах за получение госзаказов и пр. Теперь бывший госслужащий, чтобы осуществить подобные перемещения в течение 2 лет после своей отставки, должен получать санкцию соответствующего госоргана. 
4. Принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями 
Не вдаваясь в вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государственным служащим сумм, ограничимся проблемой необходимости "переворачивания пирамиды". Сейчас в российской госслужбе соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу косвенных. Возможно, это и позволяет хоть как-то удержать часть квалифицированных кадров. Но и ущерб от такого унаследованного еще от сталинских времен способа решения проблемы тоже весьма велик и многомерен. Прежде всего любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглашения и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также потенциал для злоупотреблений как со стороны "дающего", так и со стороны "берущего" (к тому же для "дающего" открываются возможности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы "бесплатности" по определению всегда используется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных времен, но до сих пор так и не решенные проблемы государственных дач и служебных машин. И это лишь вершина айсберга. 
Поэтому представляется необходимым сделать тайное явным и перевернуть соотношение: существенно увеличить прямые денежные выплаты и одновременно резко сократить предоставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разумеется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реакцию на резкое повышение зарплат нашим отнюдь не жалуемым в общественном мнении чиновникам и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой - очень непросто перевести в режим рентабельности десятилетиями создававшуюся для обслуживания "спецнужд" элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении эффективно послужат превращению "государевой" службы в публичную и изменят отношение общества к управленческому аппарату. К тому же мы открытым путем установим конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, чем стимулируем приток достойных кандидатов, сохранение лучших кадров и эффективную и интенсивную их работу. 
5. Принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы 
Здесь содержится значительный резерв для сокращения и удешевления госаппарата, и отрадно, что первые шаги в этом направлении уже сделаны. Экономическое приспособление госслужбы к условиям рынка предполагает как сокращение масштабов деятельности государства в сфере экономики, так и внесение в деятельность госорганов принципиальных структурных и организационных изменений. Наиболее значительная по объему функция непосредственного управления общественным производством должна сохраниться лишь по отношению к ограниченному числу не подлежащих приватизации предприятий, выполняющих такие публичные и социальные функции, реализация которых не может быть обеспечена на коммерческих принципах, а также к естественным монополиям. В то же время многочисленные обеспечивающие и "технические" службы и функции "отсекаются" от госслужбы и выводятся за ее пределы с переводом их на коммерческие начала. Выполняющим их организациям придается особый статус полунезависимых "агентств" или учреждений (в отличие от госорганов). Материальную основу их существования составляют договорные отношения с госорганами по выполнению госзаказов (здесь возможны элементы конкурса). Статус же работников этих учреждений, за исключением руководителя и, возможно, главного бухгалтера, меняется: они больше не являются госслужащими, а, следовательно, по отношению к ним действуют общие условия найма, вознаграждения и увольнения. Тарифная сетка, пенсионные и другие льготы сохраняются лишь за работниками собственно аппарата госорганов, число которых благодаря такой перестройке значительно уменьшается. Скажем, в Англии за счет похожих реформ оно сократилось примерно на треть. За счет этого не только компенсируется повышение жалованья оставшимся работникам аппарата, которые занимаются действительно государственными делами, но и достигается общее уменьшение суммарных затрат на госслужбу. К тому же сокращается "экономическое поле" для коррупции. Хорошим примером движения в этом направлении может служить недавнее решение о переводе на коммерческие принципы систем Военторга и Военстроя. 
6. Принцип прозрачности 
Государственная служба в демократическом обществе должна быть институтом, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к необходимым им нормативным материалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Это должно быть обеспечено правовыми средствами, административной, а при необходимости и судебной практикой и в целом является необходимым элементом действительно публичной (а не "государевой") службы. Разрушив мифологию о "тайне государственной машины", такая открытость помимо всего прочего поднимет авторитет госслужбы в глазах общества, защитит ее от столь распространенного у нас огульного ее очернительства, которое, как известно, часто сопутствует закрытости, дефициту информации. Разумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государственным интересам. Мы сейчас не имеем возможности сколько-нибудь подробно рассматривать эту тему, а лишь ограничимся отсылкой к опыту США и ряда других стран, где за последние полтора-два десятилетия принят и проводится в жизнь ряд законов, обеспечивающих такую открытость в максимально возможных пределах. 
7. Принцип ориентации на "клиента" 
Он тесно коррелирует с предыдущим принципом, а его реализация позволит переместить конституционный принцип государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека с политико-декларативного на инструментальный уровень, сделать его одним из реальных приоритетов деятельности чиновников. Слово "клиент" в данном контексте употребляется по аналогии с рыночными отношениями и находится в смысловой оппозиции слову "проситель", предполагающему бесправность обращающегося. Разумеется, аналогия эта частична и отнюдь не предполагает понимания ее в слащаво-рекламном смысле "клиент всегда прав". Важен ее общий вектор: чиновник прямо или косвенно служит гражданам. Это императив гражданского общества в отличие от различных вариантов авторитаризма. Инструментально он проще всего реализуется на уровне чиновников, непосредственно имеющих дело с гражданами (тех, кого по-английски называют street level bureaucrats). Применительно к ним не составляет сложности непосредственно включить этот критерий в оценку их труда, например, через сроки рассмотрения дел, наличие и количество жалоб и т.п. Но и деятельность бюрократов, работающих на других уровнях, решающих задачи общего характера, можно и нужно оценивать по социальным последствиям их действий и принимаемых ими решений. В общем контексте совершенствования госслужбы этот принцип тесно коррелирует с проблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия решений, непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикции чиновников, особенно в вопросах, при решении которых значителен фактор личного усмотрения конкретного служащего ("могу дать, а могу и не дать"). В целом же это означает поворот госслужбы к людям. 
8. Принцип этичности 
Мы придаем очень большое значение этическим регуляторам человеческого поведения. Сейчас, в поголовном увлечении жесткими, предельно материализованными рыночными отношениями, мы как-то забыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что "не хлебом единым жив человек". В контексте обсуждаемого вопроса об ограничении бюрократического произвола и злоупотреблений это означает необходимость специального внимания к морально-этическим качествам работающих в аппарате людей, к проблемам административной морали, которым, кстати, в западных странах с развитой рыночной экономикой придают большое и самостоятельное значение. Практический подход к решению данной проблемы мы видим в разработке и широком обсуждении в кругах работников госаппарата неформального Этического кодекса служащего. 
Необходимость создания именно Этического, а не только нормативно-юридического кодекса обусловлена несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов. Во-вторых, многие действия или воздержание от тех или иных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности. Этические нормы - это базовые детерминанты социального поведения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих актов, лишь отчасти улавливаемых нормами права. В-третьих, профессиональная этика госслужащего обладает существенной спецификой, как, впрочем, и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют весьма смутное либо искаженное представление об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали, заботится о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию Этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически обязывающего характера, задавал бы тем не менее систему нравственных ориентиров, давал рекомендации по поведению в тех или иных "щекотливых" ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных "табу" для служащего. Думается, сам факт возникновения такого Кодекса и его обсуждения в административных коллективах послужил бы повышению уровня административной морали, в чем наш аппарат так нуждается. 
Дух "общественного служения" должен лечь в основу нового неформального кодекса административной морали. О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напоминают нам как некоторые эпизоды нашей собственной истории (например, весьма быстрые позитивные изменения, происходившие в среде российского чиновничества в 60-е годы прошлого века - в начале реформ Александра II), так и недавний опыт ряда западных стран. 
 
 
 

 5. Заключение.

 В заключении  этой работы хочется отметить, что современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников - аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика - она больше, нежели даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобных нашим. И, пожалуй, интегрирующая российских чиновников всех времен черта состоит в том, что как нынешнее наше чиновничество, так и его предшественники "не дотягивают" до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были чересчур уж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены и связаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и не хватает беспристрастности, да и просто компетентности в осуществлении своих полномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались и продвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько "политических качеств" и (или) протекции.  
Помимо других своих ролей чиновничество в советское время выполняло роль мальчика для битья: политики любили демонстративно покритиковать неумелых или своекорыстных бюрократов, дабы дистанцироваться от непопулярных мер и продемонстрировать столь несложным способом свою "солидарность с народом". Между тем роль госаппарата в периоды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна. Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политической трансформации - одна из ключевых, но, как можно видеть и из истории, и из современных попыток политических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор не найдено, а может быть, и вообще не существует. Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государства в нашей истории. И это действительно так. Однако адепты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свободы оставалось у людей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хирел". Немногие исключения из этой общей закономерности обязаны своим появлением прогрессивной роли либеральной бюрократии в реформаторские периоды нашей истории. Поэтому от состояния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в нашем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важно задать верный импульс ее изменениям, сделать из нее передовую силу преобразований. Это может многое определить на десятилетия вперед.