История развития российского чиновничества

Новая же коммиссия по совершенствованию гражданской службы была, по

сложившейся традиции, образована в начале царствования Николая  И, в 1895 году, на

сей раз - при Госсовете. Но, в отличие от прежних, она работала неспешно. Видимо,

царь ее не подгонял. Свой доклад она представила лишь через 6 лет, в 1901 году.

Содержавшиеся в нем  предложения были наименее радикальными за все 100 лет

работы подобных комиссий. На сей раз даже на этой стадии не был поставлен вопрос

ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось

лишь заменить при  чинопроизводстве принцип выслуги  лет принципом поощрения за

заслуги, а также  восстановить отмененный полвека назад  образовательный ценз для

чиновников. При этом Комиссия использовала в качестве аргумента  довод, звучавший

в начале XX века, т.е. почти  накануне первой революции, вопиющим диссонансом  с

настроениями большей  части образованного общества: чин-де суть проявление царской

милости по отношению  к любому подданному независимо от его сословия. Общий дух

выводов Комиссии отражал  присущую тому времени высокую степень  отчуждения

власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер  у правительства не

хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 году, был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов  и замене его критерием образования. Но сами чины сохранились.

Временное правительство  в августе-сентябре 1917 года подготовило  проект

постановления "Об отмене гражданских чинов, орденов  и других знаков отличия", но

не успело его утвердить."Окончательное  решение вопроса" произошло

лишь после прихода  к власти большевиков.

 3. Общая оценка российского чиновничества.

История борьбы вокруг Табели о рангах весьма важна для  понимания сущности и

психологии российского  чиновничества, а также его места  в структуре общественной

жизни. Поэтому вернемся к более общим его оценкам.

Итак, как можно  понять из истории попыток реформировать  гражданскую службу,

недостатки чиновничества  были очевидны и для общества, и  для самой власти.

Прежде всего следует  отметить традиционно низкую эффективность  государственного

аппарата, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое  чувство ответственности

чиновников за выполняемую  ими работу, крайнюю медлительность "вращения

бюрократических колес".

При этом Табель с  ее приоритетом принципа выслуги  лет, в сущности, поддер-

живала обстановку бюрократической спячки и господства вялой, боящейся любых

перемен геронтократии. Показательно, что во главе учреждения, призванного осу-

ществлять контроль над гражданской службой и ее реформированием - Собственной

е.и.в. канцелярии (до 1865 года - ее I Отделения) - в течение 80 (!) лет, вплоть до

1917 года, стояли три  поколения династии Танеевых - чиновники  "исполинской

посредственности" и подобострастия, о которых ни в одних мемуарах государственных

деятелей не указано  ничего, кроме самых уничижительных харак-

теристик.

Здесь, наверное, кроется  одна из причин описанных выше регулярных неудач с

реформированием государственной  службы, а также дополнительных сложностей,

связанных с проведением  более широких социальных преобразований, прежде всего

при Александре II. Неспособность  российской бюрократии к деятельному  участию в

общественном обновлении в силу ее кастовой отчужденности  от общества отмечал

один из самых глубоких наших аналитиков XIX века Б. Чичерин: "Бюрократия может

дать сведущих людей  и хорошие орудия власти; но в  этой узкой среде, где неизбежно

господствуют формализм  и рутина, редко развивается истинно  государственный

смысл... Новые силы и новые орудия, необходимые для  обновления государственного

строя, правительство  может найти лишь в глубине  общества" .

С одной стороны, нормой поведения в России всегда считалось  формально беспре-

кословное подчинение начальству: первые статьи Свода Законов Российской Империи

возводят повиновение  власти на уровень божественного  закона, предписывая

"повиноваться власти  его (императора. - А.О.) не только за страх, но и за совесть, как

Бог повелевает". Так  что чиновник действовал как бы от Божьего имени, и

потому с ним  было бесполезно спорить. Зато, с другой стороны, неформальной, но

общепринятой нормой поведения был обход закона, уклонение  от его фактического

исполнения, исходя из принципа "закон - что дышло...". Одной из форм такого

уклонения служила "договоренность" с чиновником.

Так или иначе,

но это открывало  обеим сторонам "правоотношения" морально-психологический

простор для взяточничества как почти легитимного способа  решения проблем. И здесь

мы выходим на тему коррупции.

Это классическая тема при любом разговоре о наших  чиновниках, начиная со

старины и кончая современностью. Образ чиновника-мздоимца, почти  дежурный для

русской литературы, населяет ее страницы от Гоголя до Чехова. А в массовом

сознании причисление  поголовно всех чиновников к взяточникам  считалось само собой

разумеющимся. И действительно, в России существовала не просто развитая, но

изощренная "культура взяточничества" как по способам вымогательства и дачи

взяток, так и по кругу решаемых за взятку дел. При  этом и масштабы дел, и размеры

взяток росли прямо  пропорционально чину взяточника вплоть до очень высоких

уровней.

Сложились определенные традиции и даже своего рода "этика" отношений в данной

сфере. Именно существование  таких неписаных правил поведения  имел в виду

Салтыков-Щедрин, когда  говорил, что вкладывать капитал  во взятки выгоднее, чем в

банк, ибо это дает гарантии от неизбежных притеснений  со стороны властей.

Всерьез бороться со взяточничеством пытались только наиболее решительные из

царей, прежде всего  Николай I. Однако лавров он на этом поприще  не стяжал, хотя

методы применял достаточно "современные": например анализ данных о приобретении

чиновниками недвижимости. Но "схватить за руку" чиновника  удавалось редко. Ведь,

помимо прочего, во взяточничестве замешаны две стороны, ни одна из которых не

заинтересована в  разоблачении.

Думается, масштабы его  сильно колебались и по периодам, и  по районам, и по

сферам жизни. Во всяком случае исходить из тотальной "презумпции виновности" по

отношению ко всему  чиновничеству достаточных оснований, по-моему, нет. Однако,

поскольку отрицать сам  феномен было бы нелепо, а подвергнуть  его дифферен-

цированному анализу невозможно, ограничусь суждениями о причинах коррупции в

среде российского  чиновничества. В духе известных  традиций я вижу здесь "три

источника и три  составные части".

Во-первых, это источник "морально-идеологический" - несовместимость  самих основ

идеологии и психологии абсолютной монархии с идеей гражданской  службы как службы

обществу. В России, как известно, всегда господствовало представление о государстве

как "царевой вотчине", а о подданных - как о бесправных государевых холопах.

Отсюда и роль чиновников понималась не как государственная, а как ГОСУДАРЕВА

служба. Холопы же, как  мы знаем, блюдут господский интерес  лишь постольку,

поскольку норовят  при удобном случае компенсировать свое бесправие материально.

Потому и чиновники, служа царю больше "за страх", нежели "за совесть", стремились

получить от службы максимум возможного для себя лично.

Во-вторых, это источник политико-организационный: нейтралистская концепция

организации государственной  власти. Московские, а позднее петербургские  правители

обычно правили, исходя из принципа максимального контроля над страной со стороны

центра и его  наместников. Масштаб контроля умерялся лишь техническими

ограничениями (расстоянием, коммуникациями, ресурсами). И поскольку  упомянутые

"технические"  ограничения в гигантской России  всегда были велики, фактически  в

промежуточных звеньях  системы, т.е. в руках чиновников разных уровней, оказы-

вались огромные властные полномочия, осуществляемые как бы от лица высшей

власти, но по собственному усмотрению и при полном отсутствии ответственности

перед управляемым  населением. А чем была в руках  российского чиновника возмож-

ность "действовать по усмотрению", думаю, излишне объяснять любому, хотя бы в

пределах школьного  курса знакомому с литературой XIX века. Злоупотребление

служебным положением, прежде всего прямое или косвенное  вымогательство взяток,

было почти стандартом поведения чиновников на местах и  в гораздо большей степени,

нежели в центре. Кстати, давно подмечено, что в  России произвол увеличивается

пропорционально расстоянию от столицы.

Следствием централизма  было также то обстоятельство, что  поскольку все, в том

числе и благие, начинания  правительства инициировались и  направлялись из центра,

(наиболее компетентная  и честная) часть чиновничества  тоже концентрировалась в

столицах. Провинция  же оставалась в распоряжении корыстолюбивых посредст-

венностей. Между чиновниками губернской администрации и управителями централь-

ных канцелярий существовала почти непроходимая пропасть. Это одно из принци-

пиальных отличий российской администрации от чиновничества таких стран, как,

скажем, Германия и  Швеция, не говоря уж об англо-саксонской традиции построения

всей системы не "сверху" а "снизу".

Наконец, в-третьих, это  источник чисто финансовый. Низшее и особенно внеклас-

сное чиновничество жило в состоянии крайней бедности, почти на грани нищеты.

Оклады были мизерны, к тому же выплачивались бумажными  деньгами, что в периоды

падения курса ассигнаций еще более уменьшало их покупательную  способность. И

происходило это на фоне весьма обеспеченной жизни чиновничества  высших рангов.

Более того: и в XVIII, и в отдельные периоды XIX века выплата жалованья

чиновникам постоянно  задерживалась, особенно в провинции. Дело доходило до

необходимости давать взятки другим чиновникам, чтобы получить свое жалованье!

Естественно, все это, вместе взятое, воспринималось чиновничеством как

приглашение "кормиться  от дел". По сути, политика государства  в этой области

состояла в том, что оно, вместо того, чтобы само содержать своих служащих, предпо-

читало предоставлять  им возможность использовать служебное  положение, чтобы

"кормиться" от  общества. Даже "прогрессистка"  Екатерина II не стеснялась объяснять

иностранцам, как ловко  она использует традиционный средневековый  институт