Государственный контроль и его органы

      В этой связи особая роль отводилась Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" [27] , положения которого были направлены на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации государственного контроля (надзора). Однако в нем речь идет о защите прав определенных субъектов права (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), обладающих соответствующими административно-правовыми статусами, и не учитываются интересы более широкой группы субъектов, такой как личность, гражданин.

      Кроме того, данный нормативный документ ни в названии, ни в содержании не разграничивал дефиниций "контроль" и "надзор" и устанавливал для  них одинаковые субъекты, объекты  и одинаковые методы контроля (надзора). Контроль (надзор) не определяется и как функция государства, а только как функция государственных органов и/или должностных лиц относительно их ответственности при проведении мероприятий по контролю. При этом отдельно характеризуются мероприятия по контролю (когда надзор не употребляется в скобках как тождественное понятие), однако в определении надзор употребляется как синоним контроля. Под мероприятиями по контролю закон понимал совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятий контроля.

                                2.   Виды  государственного контроля. 

      Контроль  как органический элемент организации  деятельности органов исполнительной власти имеет свою структуру и подразделяется на различные виды. В теории административного права существуют различные основания классификации форм государственного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти.

      М.С. Студеникина подразделяет виды контроля в сфере государственного управления по следующим основаниям:

      - в зависимости от органов, наделенных  правом производства контроля, на  контроль представительных органов,  органов исполнительной власти, суда и прокуратуры, органов местного самоуправления;

      - по характеру деятельности - на  общий и специализированный;

      - в зависимости от того, на какой  стадии деятельности контрольного  объекта производится проверка, - на контроль предварительный  (превентивный), текущий и последующий;

      - исходя из взаимосвязи контролирующего  и подконтрольного субъектов, - на  внутренний (внутриведомственный) и  внешний (надведомственный) [17] .

      А.А. Кармолицкий выделяет следующие  виды контроля:

      - в зависимости от объема обследуемой  деятельности - на общий и специальный;

      - по стадиям проведения контроля - на предварительный, текущий  и последующий;

      - в зависимости от субъектов  и характера их полномочий - на  контроль Президента РФ, контроль  органов законодательной власти, контроль органов исполнительной власти, контроль судебной власти [1] .

      В теории административного права  контроль также классифицируется по следующим признакам:

      - по объему контрольных функций  (контрольных полномочий, охвату  сфер подконтрольной деятельности) - на контроль всесторонний (органов общей компетенции), охватывающий все сферы деятельности подконтрольного субъекта и проводимый контролирующими органами с практически неограниченной контрольной компетенцией, и специализированный, осуществляемый по одному или узкому кругу вопросов и в тех сферах государственного управления, где требуются специализированные познания и навыки для определения положения дел на подконтрольных субъектах;

      - по соотношению времени осуществления  контроля и времени совершения  контролируемых операций (по времени) - на предварительный, проводимый до совершения контролируемыми органами предполагаемых действий, затрат и направленный на предупреждение возможных незаконных и нецелесообразных действий; текущий, связанный с осуществлением контрольных действий в ходе самого процесса реализации намеченных мероприятий; и последующий, выражающийся в проверках, направленных на установление законности и целесообразности уже совершенных подконтрольным субъектом действий;

      - по целям и задачам контрольной  деятельности - на виды в зависимости от конкретного содержания деятельности субъекта контроля и характера деятельности подконтрольного органа, например контрольные полномочия общественных организаций и органов общественности не могут быть безоговорочно отнесены либо к внешнему, либо к внутриведомственному контролю;

      - по характеру и полномочиям  органов, осуществляющих контроль, он подразделяется на государственный  и общественный.

      По  взаимоотношениям субъектов контрольной  деятельности государственный контроль в сфере исполнительной власти можно подразделить на контроль, осуществляемый органами, независимыми от соответствующего органа исполнительной власти, и осуществляемый органами и должностными лицами, входящими в систему соответствующего органа исполнительной власти.

      М.С. Студеникина называет внутренний контроль внутриведомственным, а внешний - надведомственным. Внутренний контроль осуществляется в  отношении органов одной системы, а внешний - в отношении организационно не подчиненных объектов [17] . 
 
 

                                 2.1  Надведомственный контроль. 

      Когда идет речь о государственном надведомственном контроле, акцент в первую очередь  делается на то, какие органы определены в качестве субъектов контроля, в  какой мере объекты контроля выполняют  свое социальное назначение, обеспечивают стабильное функционирование государства и общества, общенациональные интересы.

      Государственный надведомственный контроль осуществляется Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, судами, а также рядом федеральных органов исполнительной власти. Все эти органы имеют строго очерченную в законодательстве Российской Федерации компетенцию.

      Президентский контроль осуществляется с помощью  Главного контрольного управления Президента Российской Федерации и ряда других органов.

      Федеральное Собрание Российской Федерации является представительным и законодательным  органом Российской Федерации. В  основном его контрольная деятельность ограничивается обсуждением проектов и принятием законов. Контроль Федерального Собрания в данной области может осуществляться и через деятельность отдельных депутатов, в частности через направление ими депутатских запросов в те или иные органы.

      Правительство Российской Федерации осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации исполнительную власть в Российской Федерации, принимает постановления и распоряжения по различным вопросам государственной жизни и организует контроль за выполнением таких постановлений и распоряжений.

      Судебный контроль осуществляется специальными органами - судами. Судебный контроль является эпизодическим, он возникает только при рассмотрении какого-либо дела или разрешения экономического спора и только в объеме тех вопросов, которые непосредственно относятся к существу дела.

      Непосредственно контрольно-надзорные функции уполномочены осуществлять федеральные службы. Под  функциями по контролю и надзору  понимаются:

      - осуществление действий по контролю  и надзору за исполнением органами  государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

      - выдача органами государственной  власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного  вида деятельности и (или) конкретных  действий юридическим лицам и  гражданам;

      - регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. 

                          2.2  Внутриведомственный контроль. 

      Еще одна составная часть государственного контроля в сфере исполнительной власти - государственный внутриведомственный контроль, который осуществляется органами исполнительной власти, а также специально для этого предназначенным контрольно-ревизионным аппаратом. По характеру контрольных полномочий органов, осуществляющих внутриведомственный контроль, он подразделяется на контроль органов общей компетенции (всесторонний) и специализированный. Всесторонний внутриведомственный контроль проводится непосредственно вышестоящими органами исполнительной власти, должностными лицами и по их поручению специально для этого созданными структурными подразделениями. Как правило, он охватывает широкий круг проверяемых вопросов, в силу чего и является всесторонним.

      Внутриведомственный специализированный контроль охватывает однородные, специальные вопросы  в деятельности государственного органа, например вопросы финансовой деятельности.

      Важной  стороной внутриведомственного контроля является контроль юридических служб.

      Контроль  юридической службы в органах  исполнительной власти является частью всестороннего (общего) внутриведомственного контроля и представляет собой многообразную, осуществляемую в определенных формах и специфическими методами повседневную организующую деятельность юридической службы как функционального подразделения органа исполнительной власти, направленную на обеспечение законности в их деятельности и использование правовых средств для укрепления дисциплины, обеспечения сохранности государственной собственности, защиты прав и законных интересов граждан.

      Правовой  основой такого контроля являются нормативные  правовые акты, регламентирующие правовое положение и организацию деятельности как юридической службы в целом, так и отдельных ее структурных  подразделений.

      Особенности реализации контрольной функции  определяются тем, что юридическая  служба имеет своей целью решение  правовых вопросов, возникающих в  деятельности органов исполнительной власти, правовое обеспечение всех направлений их деятельности.

      Контроль юридической службы за законностью нормотворческой деятельности органов исполнительной власти включает в себя: контроль за законностью (правовую экспертизу) проектов приказов, директив и других правовых актов, издаваемых данными органами, в штат которых входит юридическая служба; контроль за законностью проектов документов, направляемых Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации; контроль за соответствием законодательству проектов нормативных актов, поступивших для согласования.

      Контроль  в процессе договорной и претензионно-исковой  работы можно подразделить на контроль в процессе заключения договоров  и контроль в процессе их исполнения. 

        3.    Органы государственного контроля. 

         Основные цели государственного контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективного государственного регулирования.