Государственный контроль и его органы

      С указанным положением можно было бы и согласиться, тем более что  похожей точки зрения придерживается американский специалист в области  управления К. Киллен. Однако теоретические  разногласия в понимании контроля (надзора) обнаруживаются также и в законодательстве Российской Федерации.

      В соответствии с Федеральным законом  от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в государственный санитарно-эпидемиологический надзор включаются: контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших, и т.д. [24] . В таком понимании пределы государственного надзора гораздо шире, чем только проведение проверки, и включают в себя сам контроль.

      Отсутствие  единообразного восприятия контроля и  надзора, с учетом объективного их соотношения, не способствует формированию демократических процессов, стабильности правопорядка и упрочению законности в охране прав и свобод личности, интересов общества и государства.

      Юридическая наука и сложившаяся правоприменительная  практика сталкиваются с определенной сложностью при определении того, какие из конкретных видов управленческой деятельности стоит относить именно к контрольным функциям. Ю.А. Тихомиров называет контроль в качестве одной из традиционных функций управления и при этом обращает внимание на возрастание тенденции расширенной трактовки контроля, осуществляемого не только государственными органами, но и иными звеньями социального управления.

      Действительно, вступивший в действие с 1 мая 2009 г. Федеральный  закон № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [22] дает определение муниципального контроля как деятельности органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Федерации.

      В настоящее время государственный  контроль (надзор), а также контрольно-надзорные  функции относительно отдельных видов, предметов, оснований проверок и сроков их проведения рассматриваются как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных действующим законодательством и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также как деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

      Кроме того, не применяются к мероприятиям по контролю требования, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, при проведении которых не нужно взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

      Не  допускается руководствоваться  нормами Федерального закона № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при:

      1) проведении оперативно-розыскных  мероприятий;

      2) производстве дознания;

      3) проведении предварительного следствия;

      4) осуществлении прокурорского надзора;

      5) осуществлении правосудия;

      6) проведении административного расследования;

      7) осуществления финансового контроля  и финансово-бюджетного надзора;

      8) осуществление налогового контроля;

      9) осуществление валютного контроля;

      10) осуществление контроля на финансовых  рынках;

      11) осуществление банковского надзора;

      12) осуществление контроля за соблюдением  требований законодательства Российской  Федерации о противодействии  легализации (отмыванию) доходов,  полученных преступным путем, и финансированию терроризма [23] ;

      13) расследовании причин возникновения  чрезвычайных ситуаций природного  и техногенного характера;

      14) расследовании инфекционных и  массовых неинфекционных заболеваний  или отравлений;

      15) расследовании несчастных случаев на производстве;

      16) осуществлении государственного  контроля в пунктах пропуска  через Государственную границу  РФ.

      До  недавнего времени к органам  дознания в соответствии со статьями 40 и 151 УПК РФ [21] относились только главный судебный пристав РФ, главные судебные приставы регионов, их заместители и старшие приставы, теперь осуществлять предварительное расследование в форме дознания имеют право представители всех органов ФССП - и федеральных, и территориальных, в связи с подписанным Президентом РФ Федеральным законом "О внесении изменений в статьи 40 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" [25] .

      Исключено из предмета Федерального закона № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", по сравнению с утратившим действие ФЗ № 134-ФЗ, положение о его неприменении при наличии такого обстоятельства, как если мероприятия по контролю проводятся по инициативе проверяемых, соответственно, можно сделать вывод: инициатива проверяемых лиц является основанием для проведения проверочных мероприятий в сферах, подпадающих под его действие.

      Неоднозначно  положение о том, что могут  устанавливаться другими федеральными законами особенности организации и проведения проверок в части вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения при осуществлении:

      1) таможенного;

      2) антимонопольного;

      3) экспортного контроля;

      4) контроля и надзора в сфере  миграции;

      5) государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций;

      6) лицензионного контроля;

      7) государственного контроля и  надзора в области обеспечения  транспортной безопасности;

      8) государственного строительного  надзора;

      9) контроля и государственного  надзора в области связи;

      10) контроля в области обращения  и защиты информации;

      11) контроля и надзора за обеспечением  защиты государственной тайны;

      12) государственного контроля регулирования  цен (тарифов) и надбавок к  ним, контроля за соблюдением  стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса [23] ;

      13) контроля за оборотом оружия;

      14) контроля за оборотом наркотических  средств и психотропных веществ;

      15) контроля и надзора в сфере труда;

      16) государственного надзора и контроля  в области обеспечения безопасности  дорожного движения;

      17) государственного надзора и контроля  в области обеспечения безопасности  железнодорожного движения;

      18) государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности воздушного движения;

      19)государственного  надзора и контроля в области  обеспечения безопасности судоходства;

      20) государственного контроля и  надзора за промышленной безопасностью;

      21) надзора по ядерной и радиационной безопасностью.

      Возникает закономерный вопрос: как лицу, не обладающему  юридическими знаниями, в момент проведения проверочных мероприятий разобраться, каким именно федеральным законом  регламентированы особенности проведения данной проверки в части вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения? Создавшаяся ситуация не упрощает правоприменения в указанных сферах.

      Кроме того, обнаруживается проблема по поводу распространения норм Федерального закона № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" на сферу государственного контроля за осуществлением частной детективной и охранной деятельности в связи с принятием Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ [26] . Данный нормативный правовой акт предусматривает внесение изменений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" [27] с 1 января 2010 г., тогда как указанный документ уже утратил действие с 1 мая 2009 г.

      И ранее высказывались мнения, что  наличие исключений из предмета регулирования  на практике не облегчает, а усложняет  участь контролируемых [6] , считаем, что в связи с принятием и введением в действие Федерального закона № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" ситуация не улучшится.

      В рамках проведения административной реформы и применительно к рассматриваемым правоотношениям часто высказывается позиция, которая обобщенно выглядит следующим образом: "необходимо минимизировать государственный контроль (надзор)". Действительно, увеличение объема участия бизнеса, и в первую очередь малого бизнеса, в развитии экономики страны - вопрос важный, напрямую зависящий от этапов и направлений развития бизнеса, но повышение значимости бизнеса любой ценой недопустимо, а тем более за счет социальных прав граждан.

      Проводимые  на территории России преобразования, касающиеся сфер реализации государственного контроля (надзора), выступают началом  процесса децентрализации государственного управления, призванного обеспечить реальное политическое участие граждан  в решении всех вопросов жизнедеятельности общества, "создать организационные и управленческие условия для самоподдерживающегося регионального и местного развития, в том числе частного сектора экономики и гражданского общества в целом" и сформировать единое правовое поле для эффективного осуществления государством контрольных и надзорных функций.

      Объективно  при правовой регламентации государственного контроля (надзора) значительное внимание должно уделяться защите прав и свобод человека и гражданина во время осуществления установленных законодательством мероприятий.