Государственное управление России

2.3 Государственная служба

     Проблема  создания современной демократической системы государственной службы в Российской Федерации находится в центре внимания современных реформ. Федеральный закон «Об основах  
государственной службы Российской Федерации» был принят Государственной думой 5 июля 1995 г. Закон устанавливал правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих в нашей стране. С 1 февраля 2005 г. в РФ действует новый Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации»⁹, который устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

     Закон определяет государственные должности  Российской Федерации и государственные  должности субъектов Российской Федерации как должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации  
для непосредственного исполнения полномочий государственных  
органов субъектов Российской Федерации.

     Должности федеральной государственной гражданской службы  
учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, 
должности государственной гражданской службы субъектов Российской  
Федерации – законами или иными нормативными правовыми  
актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Закона  
в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

      Указом  Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О реестре должностей федеральной  государственной гражданской службе»¹⁰ определен перечень должностей федеральной государственной гражданской службы. Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированы по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам.

     Государственная служба РФ основана на таких принципах, как:

     1) верховенство Конституции РФ  и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

     2) приоритет прав и свобод человека  и гражданина, их непосредственного  действия: обязанность государственных  служащих признавать, соблюдать  и защищать права и свободы человека и гражданина;

     3) единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

     4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;

     5) равный доступ граждан к государственной  службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

     6) обязательность для государственных  служащих решений, принятых вышестоящими  государственными органами и  руководителями в пределах их  полномочий и в соответствии  с законодательством РФ;

     7) единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;

     8) профессионализм и компетентность  государственных служащих;

     9) гласность в осуществлении государственной  службы;

     10) ответственность государственных  служащих за подготавливаемые  и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

     11) внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства;

      12) стабильность кадров государственных  служащих в государственных органах.

     Образование и профессиональная квалификация государственных служащих должны быть подтверждены соответствующими  
документами. Гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:

• для высших и главных государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы;
• для ведущих и старших государственных должностей государственной службы высшее профессиональное образование по специальности (государственное управление);
• для младших государственных должностей государственной службы – среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы (или образование, считающееся равноценным).

      Существует  целый ряд ограничений, связанных с государственной службой:

• государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью;
• быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления;
• заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц - состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
• быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;
• использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;
• получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
• получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.п.), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
• принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.

     Координация деятельности по реализации задач государственной  службы осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Совет состоит из равного числа  представителей:  
Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ. Полномочия Совета достаточно широкие:

• Совет анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти;
• координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;
• организует совместно с соответствующими государственными органами работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов;
• информирует граждан о проведении конкурсов по замещению вакансий государственных должностей государственной службы;
• координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;
• разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений; ведет Федеральный реестр государственных служащих;
• осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией и повышением квалификации государственных служащих), а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы.

     Органы  по вопросам государственной службы субъектов Федерации создаются  в соответствии с законами субъектов Федерации.

     К сожалению, на пути эффективной реализации Федерального закона о государственной  службе на практике до сих нор встречается  немало трудностей. Основная проблема состоит в том, что в постсоветский  период утратили силу прежние советские нормы морали и этики государственного управления, регулировавшие поведение советских служащих и ставившие барьеры на пути злоупотреблений и коррупции, новые же правила профессиональной этики пока не выработаны, что создает атмосферу морального вакуума. Вместе с тем старые проблемы государственного управления не ушли вместе с советской государственной системой, продолжая оказывать негативное воздействие на процесс управления. К их числу относится бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, низкий уровень правовой культуры госслужащих, коррупция, формализм, фаворитизм.

     В работах российских ученых, посвященных  исследованию современного состояния  института государственной службы, определены основные негативные факторы, мешающие развитию реформ:  
коррупция; подход к гражданам и нижестоящим служащим как к бездушным винтикам бюрократической машины; ориентация в оценке эффективности работы не на объективные социально значимые результаты, а на формальные показатели; некомпетентность; ориентация в решении любого вопроса на личные связи и знакомства; подбор персонала по признаку личного доверия и психологическим вкусам руководителя; служение не закону, не делу, а руководителю; правовой нигилизм государственных служащих.

     На  ликвидацию этих недостатков была направлена Федеральная  
программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», в которой был намечен поэтапный план правового обеспечения государственной службы, а также разработана система первоочередных мер по оптимизации системы государственного управления. Усиление механизмов внутреннего контроля в системе административно-государственного управления предполагало укрепление строгих профессиональных стандартов в поведении госслужащих, демократизацию состава государственной службы, усиление «прозрачности» государственного управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы паблик рилейшнз, а также совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан¹¹.

     Указом  Президента РФ реализация Федеральной  программы по реформированию госслужбы РФ продлена на 2007-2008 годы. На новом этапе своей реализации Программа предусматривает решение следующих основных задач:

• укрепление принципа единства государственной службы на  
  федеральном и региональном уровнях;
• использование современных информационных технологий;
• создание единой комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы РФ;
• разработку новых правил служебного поведения (профессиональной этики) госслужащих;
• создание условий для открытости и подконтрольности в деятельности государственного аппарата;
• проведение финансово-экономических мероприятий, экспериментов и пилотных проектов по применению новых подходов;
• использование в деятельности госслужбы положительных результатов указанных экспериментов и пилотных проектов.

     Последовательная  реализация этих целей и задач  предполагает перестройку и оптимизацию  структуры и порядка работы федеральных  органов исполнительной власти. Речь идет об общей реформе структуры  госаппарата с целью исключения параллелизма и дублирования функций министерств и ведомств, их более четкого распределения между федеральными структурами. При этом особого внимания потребует четкое разграничение сфер компетенций и взаимоотношений Администрации Президента РФ, Совета Безопасности РФ и Правительства РФ, а также оптимизация функций Президента РФ и Правительства РФ в экономической сфере.

     Важно также, что реализация целей Программы  направлена на совершенствование согласительных процедур между различными институтами власти. Это предполагает создание оптимальных условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционированию и взаимодействия органов государственной власти, а также оптимального с точки зрения государственных интересов порядка и режима выработки решений. Особого внимания потребует утверждение четких принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также подготовка законопроекта о ведении документооборота в органах исполнительной власти Российской Федерации.

     Программа направлена также на совершенствование  кадровой политики, которая должна быть основана на профессиональном подходе  к кадровым выдвижениям и продвижениям. Речь идет о том, чтобы исключить  из практики управления персоналом идеологическую приверженность определенным принципам и ориентацию на личные связи с высокопоставленными лицами в политическом руководстве страны.