1. Историко-правовые аспекты развития законодательства о государственной службе¹

     Необходимость существования государственной  службы и ее правового регулирования  обусловлена самим существованием государства с его задачами и  функциями. Весь мировой опыт и состояние  общественных отношений, даже в странах  с высокой культурой демократии, показывают, что современное общество не может нормально функционировать  и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения. Для того, чтобы Российская Федерация стала демократическим, социальным, правовым государством, вне всякого сомнения, необходим достаточно мощный, квалифицированный и нравственный государственный аппарат, аппарат иных качеств и свойств, чем существовавший до проведения радикальных политических, экономических и социальных реформ.

     Государственная Служба России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX–XI веков отдельные  функции или руководство отраслями  княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально  категория людей управляющих  княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а  холопы (рабы). Со временем эти дворцовые  управители превращаются в управляющих  отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной  службе, так как князь считался в дружине «первым среди равных»  и в данном военном образовании  присутствовали отношения, отличающиеся от отношений «службы».

     Активно стала развиваться государственная  служба в период образования Московского  централизованного государства  с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную, так и гражданскую земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.

     Формируется принцип местничества, связывающий  возможность занятия государственных  должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться  все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка  юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной  службы), когда в независимости  от формы землевладения обязывалось  выставлять одинаковое число вооруженных  людей. Развивается система приказов, как центральных органов с  жестким подчинением по вертикали  и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются  специальные аппараты управления.

     Таким образом, к XVII веку в России развилась  приказно-воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.²

     Восшествие  на престол в 1682 году молодого Петра  – I ознаменовало развитие и укрепление новой системы государственных  органов достаточно радикальные  изменения государственного строя  в целом. Для проводимых Петром – I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был  существенно изменен принятием  Указа о единонаследии 1714 года, который  закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную  или гражданскую службу и служить  за жалование. Логическим продолжением Указа о единонаследии стал «Табель о рангах» (1722 г.). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе.³ Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами: Генеральным регламентом (1720 г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав воинский. 

     Кроме того, служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

     Во  второй половине XVIII века, при Екатерине  – II система, золоченная Петром – I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных  органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности  и свободы всему российскому  дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины – II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра – I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия – дворянства, она стала их привилегией.

     Новое развитие получила государственная  служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося  государственного деятеля России –  Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ о обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах. В течение XIX века утвердился ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом, можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.

     При советской власти все это законодательство было отменено. Это было связано, прежде всего, с идеями быстрого отмирания  всякого государства, слома старого  государственного аппарата и упразднения  всякого чиновничества. При советской  власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты «Временные правила о  работе в государственных учреждениях  и на предприятиях», в 1967 году Госкомтруда  утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.

     В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала  быть особой прогрессией. И лишь в  конце 80-х годов была признана необходимость  принятия союзного Закона о государственной  службе.

     Цель  реформирования государственной службы на первых порах (примерно до 2000 г.) состояла в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать в тех и будущих политических и экономических условиях, аппарат высокопрофессиональный, экономичный и дисциплинированный. Для этого и требовалось установить и соответствующий административно правовой статус государственных служащих.

     Принципиально важная роль в правовом регулировании  государственной службы принадлежит  Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г. Именно ею определены государственные должности РФ, предназначенные для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. В Конституции определена также компетенция Президента, Совета Федераций и Государственной Думой по назначению на должности и освобождению от должностей государственных служащих.

     31 июля 1995 г. впервые был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации», который установил правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения ими государственной службы. Основная цель Закона – создание правой единой общефедеральной базы государственной службы, придание ей профессионального характера. Согласно Закону об основах государственной службы РФ к государственным служащим были отнесены только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Этим Законом государственные должности в государственных органах были разделены на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от своего назначения.

1. «А» –  должности, устанавливаемые конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного  исполнения полномочий государственных  органов.

2. «Б» –  должности, устанавливаемые законодательством  для непосредственного обеспечения  исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А».

3. «В» –  должности, учреждались государственными органами для исполнения и обеспечения  их полномочий.

     Закон был базовым (до его отмены 27 июля 2004 г.) для законодательных и других нормативно-правовых актов, обеспечивал реализацию его положений, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федераций. В период с 1995 по 2003 г. была проделана значительная работа по реализации требований Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ» и созданию такой правовой базы, которая позволяла бы осуществлять практические меры по дальнейшему укреплению органов государственной власти, и, прежде всего органов исполнительной власти, государственными служащими, отвечающий современным требований по свой профессиональной подготовке, деловым и личностными качествами. Были приняты десятки федеральных законов, касающихся отдельных категорий государственных служащих. Однако ряд запланированных к принятию федеральных законов принят не был. Для практической организации и повседневного функционирования государственной службы были изданы указы Президента РФ от 11 января 1995 г. «О государственных должностях РФ» Собрание законодательства РФ 1995 г. №3. Ст. 173; 1998. №43. Ст. 5337, от 3 сентября 1997 г. «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» Собрание законодательства РФ 1997 г. №36. Ст. 4129; 2003 №30. Ст. 3045, от 9 апреля 1997 г. «О денежном содержании федеральных государственных служащих» (с изм. и доп.).⁴

     Указом  Президента от 16 июля 2004 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления» Собрание законодательства РФ 2004. №29. Ст. 3019 утвержден состав Межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, образована при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. Целями дальнейшего реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной систем государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ.⁵

2. Понятие, правовые основы государственной службы

     Историческое  место государственной службы неразрывно связано с историческим местом государства  и права. Служба – вид общественно полезной деятельности по отправлению определенных полномочий.

     Государственная служба – это деятельность личного  состава государственных органов  с властными полномочиями по реализации функций государства

     Под государственной службой может  пониматься любая работа, выполняемая  в государственных органах и  отличающаяся по содержанию и по форме  от труда рабочих. Такой подход к  государственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей:

1. непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие);
2. осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету (служащие). В последнем случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуют функции государственных органов.⁶

     А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени».⁷

     Виды  государственной службы: государственная  гражданская, военная, правоохранительная.

     Гражданская служба – вид государственной  службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан  Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов  Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные  должности субъектов Российской Федерации.