Городское самоуправление в 60-90 гг

Подводя общий итог, можно  констатировать, что деспотический инстинкт, выработанный многовековой рутиной самодержавного правления, проявил себя и во внутренней противоречивости большинства либеральных реформ 60-х — 70-х годов XIX в. Так, крестьянская реформа, делая землепашца формально свободным, предопределила на многие десятилетия его экономическую несвободу и обнищание. Земствам не дано было развиться ни “вширь”, ни “вниз”, ни тем более “вверх”: они не распространялись (первоначально) на все нерусские окраины Империи, не создали волостных организаций (то есть крестьянского самоуправления) и не имели прав на межгубернские всероссийские объединения, столь страшившие власти призраком “конституции”. Полиция земствам не подчинялась, и последние постоянно подвергались “административно-командным” нападкам со стороны губернских властей. Сами же эти власти легко избегали подсудности, так как один из важнейших принципов правового государства – ответственность чиновников перед судом, право обжалования действий административных лиц и учреждений – отсутствовал в новых судебных уставах³⁷.

Тем не менее, при всей умеренности  и осторожности либеральных реформ Александра II и жесткой компромиссное контрреформ Александра III, им принадлежит заслуга формирования у значительной части российского общества нового политического сознания, в рамках которого и стала впоследствии возможной заметная радикализация русского либерализма. Именно земские учреждения становятся главной общественной опорой в борьбе за дальнейшие реформы, так как изначально в институте земства “встретились” инициатива власти, желавшей осовременить систему управления и несколько децентрализовать бюрократический централизм, с одной стороны, и стремление передовой части общества хоть в какой-то мере участвовать в делах государства (хотя бы на уровне местных нужд и потребностей), с другой. Поэтому “...земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, – отмечал Н. В. Шелгунов, – а как следствие осознанной правительством необходимости”³⁸.

Конкретное отношение  к роли и значимости земств существенно  меняется на протяжении 60-80-х годов, как со стороны правительства, так  и в различных кругах общественности. Однако в сознании и либералов, и  консерваторов земства связывались  с идеей (заманчивой для одних  и устрашающей для других) представительного правления. Отсюда вся непоследовательность властей в отношении земских институтов и их деятельности.

Глава 4. 
ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА 1870 г.  
И КОНТРРЕФОРМА 1892 г.

4.1. ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА  1870 г.

По принципу земской реформы  в 1870 г. началось осуществление городской реформы. Успех и видимые просчеты земской реформы вынудили правительство самым серьезным образом начать заниматься вопросами общественного самоуправления городов. Работа над законопроектом длилась с 1862 г. по 1866 г. Подготовленный проект был представлен в Государственный Совет. Время прохождения этого законопроекта в высших органах государственной власти совпало с ужесточением внутренней политики и реакционным поворотом во взглядах самодержавия на самоуправление, поэтому окончательный вариант по полноте и масштабу преобразований значительно уступал “Положению о земских учреждениях”. Тем не менее “Городовое Положение” 16 июня 1870 г ³⁹. заменило сословие-бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза.

“Городовое Положение” предусматривало создание системы  городского самоуправления, включающего  следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных через каждые четыре года), Городская Дума (распорядительный орган) и Городская Управа (исполнительный орган⁴⁰).

В отличие от земств, выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Право голоса в избрании гласных имели все  городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три разряда (курии). Они  вносились в общий список в  порядке убывания уплачиваемых налогов  и сборов. Затем список делился  на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, например, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей второго разряда и 298 избирателей третьего разряда.

В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных  делах: внешнее городское благоустройство, содержание коммуникаций, попечение  о народном продовольствии, здравоохранении, противопожарная безопасность, содержание за счет городских средств благотворительных  учреждений, больниц, театров, музеев, библиотек, а также забота о народном образовании и т. д. Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию государственной администрации – членов городской полиции, тюрем, пожарной команды, а также обеспечивало расквартирование воинских частей и предоставляло в центр сведения о местных пользах и нуждах.

Городская Дума формировалась  из городского головы (председателя), гласных, а также из председателя уездной  земской управы и представителя  духовного ведомства. Обязанности председателя Думы и Управы совмещались в городском самоуправлении одним лицом, что было явным нарушением принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Причем, основной целью при этом было установление своего рода надзора за деятельностью Думы для избежания возможных противозаконных постановлений этого органа городского самоуправления. С той же целью городскому голове предоставлялось право (своего рода аналог современного вето) приостанавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными. (Выше, говоря о земских учреждения, уже отмечалось, что подобное совмещение должностей законодательно хотя и допускалось, но не было обязательным.)

В отличие от земских собраний городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Численность заседаний Городской  Думы законодательно не ограничивалась, да и технически распорядительный орган  городского самоуправления было собрать  значительно легче, чем тех же гласных земских собраний, съезжавшихся на свои заседания со всей губернии или уезда.

Городская Дума самостоятельно назначала денежное содержание должностным  лицам городского самоуправления, устанавливала  размер городских сборов и налогов, утверждала обязательные постановления городского общественного управления, устанавливала правила пользования городским имуществом и т. д.

Председатель Городской  Думы возглавлял Городскую Управу, все члены которой избирались Думой. Лица, избранные на должность  председателя Управы – городского головы – утверждались в губернских городах министром внутренних дел, во всех остальных – губернатором. Городские головы Санкт-Петербурга и Москвы утверждались непосредственно  государем. В обязанности Управы входило непосредственное руководство  городским хозяйством, сбор и расходование городских налогов и сборов, разработка проектов городских смет и т. д.

Управа было подотчетна в  своих делах перед Думой. В  случае чрезвычайной ситуации городской  голова обладал правом единого распоряжения с последующим уведомлением об этом членов Управы. Городской голова совместно  с Управой обладал правом обжалования  незаконных постановлений Думы. Для  руководства конкретными отраслями  городского хозяйства или в каких-либо особых случаях Дума по представлению  Управы была вправе создавать исполнительные комиссии, подчинявшиеся в своей  деятельности Городской Управе. Должностные  лица городского самоуправления не были государственными служащими, за исключением  городского секретаря в губернских городах, имевшего звание докладчика в  губернском по городским делам присутствии.

Компетенция городского самоуправления была строго ограничена рамками соответствующего города и отведенных ему земель. “Положение” 1870 г. четко не разграничивало полномочия органов городского самоуправления и полицейского управления. Это существенно затрудняло деятельность самоуправления, так как отсутствие принудительной власти ставило его (как и земства) в прямую зависимость от полиции. Несмотря на то что законодательство признавало самостоятельность городского самоуправления, постановления городских дум должны были предоставляться губернатору, обладавшему правом в двухнедельный срок приостановить их исполнение как незаконных. Более того, важнейшие из постановлений, касавшиеся, например, изменений планов городов, отчуждения принадлежащих городу земель, получения крупнейших займов, поручительства от имени города и установления новых сборов, утверждались центральным правительством или соответствующим министерством. Кроме этого, контроль за деятельностью городского самоуправления распространялся и на сметы городского управления, которые утверждались также губернатором. По проектам обязательных для жителей города постановлений Думы Управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления,

По мере развития земского и городского общественного управления становилось все более очевидным, что возникла серьезная угроза политическому  господству дворянства, так как по мере развития в стране капитализма  шло расслоение этого класса-сословия и его ослабление. Молодая российская буржуазия активно вытесняла  из городских учреждений представителей дворянства. Назревала вслед за земской и контрреформа городского самоуправления, которая должна была притормозить эти процессы и коренным образом изменить статус городского самоуправления по отношению к системе государственных учреждений, упрочить положение администрации на местах.

4.2. ГОРОДСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 90-Х ГОДОВ.

В 1892 г. в соответствии с “Городовым Положением” от 11 июня 1892 г. была проведена городская контрреформа⁴¹. Установленная в 1870 г. трехклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. В случае большого числа избирателей данное собрание могло быть подразделено на несколько участков. Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателям именно данного участка. Значительно увеличивался имущественный ценз. Необходимо было обладать недвижимостью в черте города, оцененной для взимания сбора от одной тысячи рублей (в уездных городах) и до трех тысяч рублей в Санкт-Петербурге и Москве, или не менее трехсот рублей в остальных городах страны. Содержание промышленного предприятия в течение не менее одного года также давало право участия в выборах⁴².

Лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов. В случае избрания менее 2/3 положенного  числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных. “Положение”  1892 г. определило, что собрания Думы созываются не менее четырех и не более 24 раз в год, причем график работы необходимо было готовить заранее в декабре на весь следующий год (ст. 64 Городового Положения).

Для начала работы Думы необходимо было присутствие не менее половины от общего числа гласных (в тех  городах, где их численность превышала 40 человек) и не менее 1/3 – где  их численность была менее этого  количества. Как и в земских  собраниях, в Думе вопросы решались простым большинством голосов. Однако для принятия решений по некоторым  наиболее важным делам “Положение”  требовало повышенного кворума (2/3 от общего числа гласных в думах  с количественным составом до 40 гласных  и 1/2 в думах с количественным составом более 40 гласных) (ст. 70, 71 Городового Положения)⁴³.

Городская Управа состояла из двух членов под председательством головы. Число членов Управы могло быть увеличено по постановлению Думы в обеих столицах до 6 членов, а в других крупных городах –до 4 членов. Помимо членов Управы в обеих столицах, в Одессе и Риге в состав Управы входили товарищи городского головы. В небольших городских поселениях обязанности Управы могли быть возложены с согласия министра внутренних дел единолично на голову с назначением ему помощника (ст. 92 Городового Положения).

Все должностные лица Управы, за исключением столичных городских  голов, занимали свои должности по выбору Думы. Столичные головы (в Санкт-Петербурге, в том числе, и товарищ головы) назначались императором по представлению  министра внутренних дел. При этом Московской Думе предоставлялось право избирать двух кандидатов на должность головы и его товарища из числа гласных  или городских избирателей (ст. 114 Городового Положения).

На городские должности  могли быть избраны как гласные, так и другие лица, имеющие право  голоса при проведении городских  выборов. Причем, своего рода льготные условия были определены для замещения  должности городского секретаря (секретаря Думы): на эту должность имели право избираться лица, не имевшие имущественного ценза и не достигшие 25 лет;

они должны были соответствовать  лишь установленным в законе требованиям  “неопороченного поведения” (ст. 116 Городового Положения).

Резко менялось правовое положение  должностных лиц городского управления. Голова, члены Управы и городской  секретарь по новому “Положению”  становились государственными служащими. Однако на служащих Городских Управ  не распространялась практика, дающая возможность получить первый классный чин за 3 трехлетия земской службы членам земских управ, не имеющим  права поступления на государственную  службу (ст. 121 Городового Положения).