Актуальные вопросы правового статуса главы муниципального образования

     Полномочия  главы МО могут быть прекращены двумя  способами: в случае истечения срока, на который он был избран, а также  досрочно.

     Часть 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. определяет случаи, когда полномочия высшего должностного лица муниципального образования прекращаются досрочно:

     1) смерть;

     2) отставка по собственному желанию;

     3) отрешение от должности в соответствии  со статьей 74 настоящего Федерального закона;

     4) признание судом недееспособным  или ограниченно дееспособным;

     5) признание судом безвестно отсутствующим  или объявления умершим;

     6) вступление в отношении его  в законную силу обвинительного  приговора суда;

     7) выезд за пределы Российской  Федерации на постоянное место жительства;

     8) прекращение гражданства Российской  Федерации, прекращение гражданства  иностранного государства - участника  международного договора Российской  Федерации, в соответствии с  которым иностранный гражданин  имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

     9) отзыв избирателями;

     10) установленная в судебном порядке  стойкая неспособность по состоянию  здоровья осуществлять полномочия  главы муниципального образования;

     11) досрочное прекращение полномочий  представительного органа муниципального  образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

     12) преобразование муниципального  образования, осуществляемого в  соответствии с частями 3, 4 - 7 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения  муниципального образования;

     13) утрата поселением статуса муниципального  образования в связи с его  объединением с городским округом;

     14) увеличение численности избирателей  муниципального образования более  чем на 25 процентов, произошедшего  вследствие изменения границ  муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

     В случае досрочного прекращения полномочий главы МО его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Например, согласно ст. 91 Устава г. Ярославля таким должностным лицом выступает первый заместитель мэра.

     Выборы  нового главы МО в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего  проводятся не позднее чем через 6 месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.

     Таким образом, полномочия главы МО – это  права и обязанности, предоставляемые  ему федеральными, региональными и местными нормативными актами для решения вопросов, составляющих его компетенцию. Объем и содержание полномочий главы МО зависит прежде всего от порядка его избрания и того положения в системе органов местного самоуправления, которое устанавливается уставом муниципального образования.

Глава3. Ответственность главы муниципального образования

     Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

     Ответственность органов и должностных лиц  местного самоуправления, контроль за их деятельностью служат обеспечению  функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

     О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев под ответственностью должностных лиц местного самоупрвления понимают неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.¹⁷ Мы вполне можем согласиться с подобным определением, так как оно, являясь кратким и лаконичным, отражает существенные признаки ответственности муниципальных должностных лиц: она влечет правовые последствия, которые неблагоприятны для лица, в отношении которого ответственность применяется; ее основанием выступают решения должностных лиц, противоречащие правовым нормам действующего законодательства, а также ненадлежащее осуществление данными лицами своих задач и функций.

     ФЗ 2003 г. устанавливает круг субъектов, перед которыми должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности.

     Так, глава МО несет ответственность  перед: населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 70).

1. Ответственность главы МО перед населением.

     Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от населения – основного субъекта прав местного самоуправления. Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, а прежде всего главы МО, перед населением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении. Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственности главы МО определяет население в уставе муниципального образования.

     ФЗ 1995 г. установил основание ответственности  выборных должностных лиц местного самоуправления: утрата доверия населения. Это основание наступления ответственности требует строгого юридического определения, правовой конкретизации. Однако указанный закон не уточнил, какие конкретные основания скрываются за этим общим принципом: утратой доверия. Он не определил порядка и условий ответственности выборных должностных лиц в результате утраты доверия: они устанавливаются в уставе муниципального образования.

     ФЗ 2003 г. вопрос об ответственности решает иначе: он не использует для определения  ее основания принцип утраты доверия. В законе прослеживается иной подход: ответственность выборных лиц наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом.

     Так, ст. 24 ФЗ 2003 г. закрепляет: основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

     При этом закон предусматривает, что  процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность  дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

     ФЗ 1995 г. предусматривал возможность использования  института выражения недоверия  выборным лицам. ФЗ 2003 г. не упоминает  этот институт. Вместе с тем закон  устанавливает, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных лиц местного самоуправления (ст. 44). Таким образом, закон не исключает и других (помимо отзыва) институтов, посредством использования которых наступает ответственность выборных лиц местного самоуправления.

     В уставе муниципального образования  могут быть закреплены также различные  формы контроля со стороны населения  за деятельностью должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты должностных лиц перед населением. Подотчетность должностных лиц местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

2. Ответственность главы МО перед физическими и юридическими лицами.

     Основанием  для данного вида ответственности  являются действия должностных лиц  местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие  имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в этом случае прежде всего наступает в судебном порядке.

     Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод.

     Решения и действия (или бездействие) главы  МО могут быть обжалованы суд. Порядок  обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, закреплены в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

     В случае нарушения должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для главы МО может быть признание судом недействительными принятых главой решений и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.

     В соответствии со ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные  гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления подлежат возмещению муниципальным образованием.

     Ответственность главы МО может наступать и  в результате невыполнения им условий  договоров и соглашений с физическими  и юридическими лицами.

3. Ответственность главы МО перед государством.

     Ответственность главы МО перед государством наступает в случае (ст. 74 ФЗ 2003 г.):

• издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
• совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

     В указанных случаях высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы МО.

     Срок, в течение которого высшее должностное  лицо субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности  главы МО, не может быть менее  одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

     Глава МО, в отношении которого высшим должностным лицом Субъекта РФ был  издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

     Одной из форм проявления ответственности перед государством является предусмотренное в ст. 75 ФЗ 2003 г. временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.