Актуальные вопросы правового статуса главы муниципального образования

рис. 1. Формы правового статуса главы муниципального образования

 
§2. Полномочия главы муниципального образования

     Термин  «полномочия органов местного самоуправления»  является сравнительно новым для  нашего государствоведения. «Впервые данное понятие приводится в ст. 12 и ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 года, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться государственными полномочиями»⁹.

     В толковом словаре русского языка «полномочие» определяется как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел¹⁰.

     Юридический энциклопедический словарь характеризует  термин «полномочия» как совокупность прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно Конституцией и другими законами¹¹.

     Профессора  О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев дают следующее, на наш взгляд,  вполне научно обоснованное определение полномочий местного самоуправления. По их мнению, это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.¹²

     Солидарен с ним и профессор И.В. Выдрин, который пишет, что полномочия (права и обязанности) муниципальных органов означают принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий. Для публичной сферы это еще и обязанность муниципальной власти.¹³

     ФЗ 2003 г. не дает определения полномочиям и компетенции органов местного самоуправления, придавая им в некоторых нормах одинаковое значение (согласно п. 1 ч. 1 ст. 17 принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений относится к полномочиям органов местного самоуправления, а п. 1 ч. 1 ст. 35 относит данный вопрос к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования).

     На  наш взгляд, полномочия органов местного самоуправления нельзя путать с их компетенцией. В толковом словаре русского языка Н.В. Ушакова под компетенцией понимается круг вопросов, явлений, в которых данное лицо обладает авторитетностью, познанием, опытом¹⁴. То есть компетенцией органов местного самоуправления является круг вопросов, установленных ФЗ 2003 г., законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, для решения которых органы муниципальной власти наделены правами и обязанностями (полномочиями).

     Таким образом, говоря простым языком, полномочия органов местного самоуправления –  это их права и обязанности, установленные в нормативных актах для реализации их компетенции.

     Согласно  абз. 2 ч. 3 ст. 40 ФЗ 2003 г. полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Срок полномочий главы МО устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет (например, в соответствии со ст. 83 Устава города Ярославля срок, на который избирается мэр города, составляет 4 года).

     Глава МО может осуществлять свои полномочия на постоянной и непостоянной основе. При этом, если выборное должностное  лицо осуществляет свои полномочия на постоянной основе, то согласно ч. 7 ст. 40 ФЗ 2003 г. оно не вправе:

1. заниматься предпринимательской деятельностью;
2. состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
3. заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
4. входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

     В п. 6 ст. 40 ФЗ 2003 г. содержится еще одно ограничение правового статуса  главы МО: «Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом». Таких случая всего два:

• когда глава МО одновременно осуществляет полномочия председателя представительного органа муниципального образования;
• когда представительный орган муниципального района формируется в соответствии с правилами, предусмотренными п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ 2003 г. (то есть если он состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района).

     Полномочия главы МО состоят из двух блоков (см. рис. 2) (условные обозначения: МА – местная администрация, ПО – представительный орган).

Рис. 2. Структура  полномочий главы  муниципального образования 

     Согласно  части 4 ст. 36 ФЗ 2003 г. пределы полномочий главы МО установлены в части 2 данной статьи. То есть объем его  полномочий зависит от порядка его  избрания и от того, какое положение  предписывает занять ему устав муниципального образования. Если полномочия 1-го блока являются постоянными, их имеет любой глава МО, то наличие полномочий 2-го блока зависит от выше названных условий.

     На  наш взгляд, ст. 36 ФЗ 2003 г. посвящена  регулированию правового статуса выборного должностного лица, обладающего полномочиями 1-го блока. Все иные полномочия устанавливаются нормами, закрепляющими статус представительного органа или местной администрации.

     Выясним, какие же полномочия 1-го блока составляют правовой статус главы МО.

1. В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию и законы. Данное положение не только не раскрыто в ФЗ 2003 г., но о нем даже не упоминается. На наш взгляд, эта обязанность является одной из основных для всех органов муниципальной власти, в том числе и для главы МО. Поэтому данное положение необходимо внести в ФЗ 2003 г. в качестве нормы, регулирующей полномочия главы МО.
2. Пункт 1 ч. 4 ст. 36 ФЗ 2003 г. предусматривает, что глава МО представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями. По нашему мнению, данное положение следует рассматривать как вопрос компетенции главы МО, как одно из направлений его деятельности. И в рамках решения этого вопроса он обладает следующими правами: право действовать без доверенности от имени муниципального образования, право заключать договоры и соглашения с гражданами и юридическими лицами от имени муниципального образования, право осуществления международных связей и т.п.
3. Пункт 2 ч. 4 этой же статьи устанавливает, что глава МО подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом. Это положение также следует считать одним из вопросов компетенции главы МО. Основным правом, которым он обладает в этом вопросе, является право отлагательного вето, предусмотренное ч. 13 ст. 35 рассматриваемого закона. Этим правом обладает лишь глава МО, являющийся главой местной администрации (в данном случае не представляется возможным отделить полномочия 1-го блока от полномочий 2-го блока). То есть глава МО имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава МО отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию главой МО в течение семи дней и обнародованию. В этом случае у главы МО появляется обязанность подписать и обнародовать данный правовой акт.
4. Весьма интересной представляется норма, закрепленная в п. 3 ч. 4 ст. 36 ФЗ 2003 г.: «Глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты». Согласно п. 3 ч. 1 ст. 43 указанного закона правовые акты главы МО входят в систему муниципальных правовых актов. А часть 4 данной статьи предусматривает, что глава МО издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава МО является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава МО является главой местной администрации (часть 6 к таким вопросам относит вопросы местного значения, а также вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий). Получается, что издавать правовые акты глава МО может, лишь обладая одним из видов полномочий 2-го блока. Поэтому нам представляется неправильной формулировка законодателя, закрепленная в п. 3 ч. 4 ст. 36 ФЗ 2003 г.: «Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных ч. 2 настоящей статьи, издает в пределах своих полномочий правовые акты». Под своими полномочиями здесь понимаются полномочия 1-го блока. Но мы выяснили, что, обладая лишь этими полномочиями, глава МО не может издавать правовые акты.
5. Согласно п. 4 ч. 4 ст. 36 рассматриваемого закона глава МО вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа. Здесь необходимо подчеркнуть, что глава может требовать созыва именно внеочередного заседания, а не тех, которые устанавливаются самим представительным органом.
6. В соответствии со ст. 133 Конституции РФ, закрепляющей конституционные гарантии местного самоуправления, к указанным гарантиям относится судебная защита местного самоуправления. Под правом на судебную защиту необходимо понимать право муниципальных образований в лице их органов обращаться в суд не только за защитой своих прав, но и прав и интересов населения соответствующего муниципального образования, а также право граждан на обращение в суд за защитой своих прав на местное самоуправление¹⁵. То есть в случае нарушения своих прав, а также прав населения органы местного самоуправления (а больше всего на интересует глава МО) имеют право (а в некоторых случаях обязаны) на обращение в суд. Многие авторы из права органов муниципальной власти на судебную защиту большее внимание уделяют праву на обращение в Конституционный суд Российской Федерации, считая, что это право необходимо непосредственно прописать в Федеральном конституционном законе от 25.12.2000 N1-ФКЗ «О государственном флаге Российской Федерации»¹⁶.
7. Наконец, согласно п. 1 ст. 25, п. 2 ст. 28, п. 2 ст. 29 глава МО может быть инициатором схода граждан, публичных слушаний и собраний граждан.

      Таковы  полномочия собственно главы МО (полномочия 1-го блока). Все остальные полномочия (полномочия 2-го блока) более детально определяются в уставе муниципального образования, регламентах представительного органа, местной администрации с учетом того, является ли глава МО председателем представительного органа или главой местной администрации.

1. Глава муниципального образования — председатель представительного органа. В этом случае он может быть избран либо на муниципaльных выборах, либо представительным органом из своего состава. B круг его полномочий, помимо общих прав, закрепляемых за главой муниципального образования ФЗ 2003 г., входят также права и обязанности, которые обусловлены его статусом председателя представительного органа. Глава МО председательствует на заседаниях представительного органа и осуществляет полномочия и функции, закрепляемые уставом муниципального образования, регламентом его представительного органа за председательствующим на заседаниях данного органа. Кроме того, глава МО образования руководит работой аппарата представительного органа, пользуется правом найма и увольнения его работников, наложения на них дисциплинарных взысканий.

     Глава МО образования заключает контракт c главой местной администрации, назначаемым на эту должность представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Он также организует в представительном органе прием граждан, рассмотрение их обращений.

     Глава МО как председатель представительного органа распоряжается средствами, выделенными на содержание представительного органа, открывает и закрывaет расчетные и текущие счета представительного органа в банках, является их распорядителем. Он является распорядителем кредитов по расходам, предусмотренным бюджетом мyниципaльного образования на подготовку и проведение заседаний представительного органа, работу постоянных комиссий и депутатов, содержание аппарата представительного органа и по другим расходам, связанным с деятельностью представительного органа.

     Глава МО как председатель представительного органа от его имени подписывает исковые заявления, направляемые в суды, в случаях, предусмотренных законодательством, a также решает иные вопроcы, которые возложены на него законодательством, уставом муниципaльного образования.

     Глава МО (в случае если он является председателем представительного органа) в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципaльного образования и решениями его представительного органа, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа.

2. Глава муниципaльного образования — глава местной администрации. Глава МО, являясь главой местной администрации, руководит данным исполнительно-распорядительным органом на принципе единоначалия. Структура местной администрации утверждается по его представлению представительным органом.

     Глава МО, возглавляя местную администрацию, в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами его представительного органа, издает:

     a) постановления по вопросам местного  значения и вопросам, связанным c осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федерaльными законами и законами субъектов Федерации;

     б) распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

     Глава МО как глава местной администрации обеспечивает планирование деятельности местной администрации; проводит оперативные рабочие совещания с заместителями главы местной администрации, руководителями структурных подразделений администрации, муниципальных предприятий и др.; обеспечивает организацию работы с обращениями граждан, ведет личный прием граждан; обеспечивает решение кадровых вопросов в соответствии c законодательством о муниципальной службе, решает в пределах своей компетенции вопросы приема на работу (назначения на должность), увольнения (освобождения от должности) работников местной администрации, предоставления им отпусков и др.; обеспечивает организацию контроля и проверки исполнения муниципальных правовых актов, а также решает другие вопросы организации деятельности местной администрации.

     Глава МО может также одновременно являться как председателем представительного  органа, так и главой местной администрации (в сельских поселениях и во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения). В этом случае все вышеуказанные полномочия исполняет одно лицо.

     Весьма  интересным представляется положение  главы поселения, когда представительный орган муниципального района, в который  входит это поселение, формируется  в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35            ФЗ 2003 г. В этом случае глава поселения является одновременно председателем представительного органа поселения, главой местной администрации поселения, а также депутатом представительного органа муниципального района. То есть ко всем полномочиям главы поселения добавляются полномочия депутата по решению вопросов, составляющих компетенцию представительного органа муниципального района.