Актуальные вопросы правового статуса главы муниципального образования

Федеральное агентство по образованию

Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова

Кафедра теории и истории государства  и права

            БЕЛОВ

ОЛЕГ  АНАТОЛЬЕВИЧ, студент гр. ЮР-11 
 
 
 
 
 

Актуальные  вопросы правового статуса главы муниципального образования

Курсовая  работа

Научный руководитель

 к.ю.н., доцент

Вантеева  Наталья Владимировна 

Ярославль 2008

План

Введение

     Проблема  определения статуса главы муниципального образования - одна из наиболее важных и актуальных в системе местного самоуправления в Российской Федерации. Успешность проводимой в настоящее время в России муниципальной реформы во многом зависит от деятельности местных властей, в частности, главы муниципального образования, являющегося в большинстве муниципальных образований одной из ключевых фигур в системе местного самоуправления.

       Четкое определение правового статуса главы муниципального образования является достаточно серьезной проблемой как в теоретических спорах ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике, так и на практике муниципального строительства.

     Исходя  из этого, целью настоящей работы яыляется проведение комплексного научного исследования правового статуса главы муниципального образования с целью выявления тенденций развития данного института, определения комплекса проблем правового статуса данного должностного лица местного самоуправления и формирования на этой основе предложений по изменению и совершенствованию как федерального и регионального законодательства, так и муниципальных нормативно-правовых актов.

     В соответствии с поставленной целью  рассмотрение означенной темы исследования призвано решить следующие задачи:

1. Выяснить, какие элементы составляют правовой статус должностного лица.
2. Определить положение главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления.
3. Проанализировать полномочия главы муниципального образования и факторы, от которых зависит их объем.
4. Раскрыть проблему привлечения главы муниципального образования к юридической ответственности.

     Теоретическая значимость курсовой работы состоит в том, что наше исследование позволит получить объективное представление о роли и месте главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления; позволит выявить пробелы и противоречия в действующем законодательстве и определить основные направления их устранения. Это во многом раскрывает практическую значимость настоящей курсовой работы, которая, помимо всего прочего, призвана разрешить многие проблемы, сложившиеся в сфере местного самоуправления.

Глава 1. Правовой статус должностного лица: общая характеристика

     На протяжении многих лет для правовой теории и правоприменительной деятельности остается актуальной проблема выявления юридического содержания понятия «должностное лицо», определения правового статуса соответствующей категории лиц. Рассматриваемая проблема сегодня получила новый правовой фон для дальнейшей научной разработки в связи с тем, что «отсутствие определенности относительно правового содержания понятия должностного лица наряду с активным использованием данного термина в законодательстве приводит к снижению эффективности реализации соответствующих норм, регламентирующих управленческую деятельность, права и обязанности граждан в сфере управления»¹. Такое положение объективно не способствует и должной регламентации юридической ответственности лиц, именуемых «должностные».

     Анализ  научных источников, посвященных  вопросам определения понятия должностного лица, указывает на то, что организационно-правовой основой понятия должностное лицо является его правовой статус. Под правовым статусом должностного лица следует понимать урегулированное нормами права положение должностного лица, выражающееся в наличии y него дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, a также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности². При этом принципиально важным является выявление составных элементов правового статуса³.

     О.B. Смирнов, например, к элементам правового статуса относит трудовую правосубъектность работников, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей. По мнению Л.Л. Сергиенко, правовой статус должностного лица составляют его права, обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью, а В.М. Манохин включает в статус кроме прав и обязанностей задачи по должности, основные функции, правовые формы деятельности и порядок взаимоотношений по должности. A.H. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие правовой статус должностного лица: правосу6ьектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность⁴.

     Ю.H. Старилов характеризует правовой статус следующими элементами:

• наименование должностного лица;
• функции должностного лица — главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица;
• права и обязанности - это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица;
• правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т.д.);
• гарантии реализации полномочий должностного лица;
• ответственность - неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, a также выполнения условий служебной дисциплины;
• льготы, гарантии и компенсации⁵.

     A.Ф.  Ноздрачев, анализируя акты законодательства, пришел к выводу о том, что общее содержание статуса должностного лица образуют в основном следующие элементы: наименование должностного лица; функции; правомочия; гарантии реализации полномочий; ответственность⁶.

     Таким образом, принимая во внимание высказанные точки зрения на указанную проблему, можно сделать вывод о том, что правовой статус должностного лица составляют следующие элементы: должность (его место среди иных органов), полномочия, ответственность.

Глава 2. Положение главы муниципального образования в системе местного самоуправления и его полномочия

§1. Влияние порядка избрания главы муниципального образования на его правовой статус

     Принятая  в 1993 году Конституция Российской Федерации  установила, что "местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130). А каким же органом местного самоуправления является глава муниципального образования (далее – глава МО) – выборным или назначаемым?

     Согласно  ч.1 ст.36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее – ФЗ 2003 г.) глава МО является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Определение должностного лица дается в ч.1 ст.2 ФЗ 2003 г.: «должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления». То есть должностное лицо в муниципальном образовании может быть выборным или назначаемым по контракту. О том, что глава МО является выборным должностным лицом, мы узнаем из п.1 ч.2 ст.36 ФЗ 2003 г. Там сказано: «Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава». Однако, данное положение приходит в противоречие с общей нормой, закрепленной в ч.1 ст.2 ФЗ 2003 г., определяющей основные термины и понятия, используемые в указанном Законе: под выборным должностным лицом в данной статье понимается должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. То есть согласно этой норме глава МО может избираться только на муниципальных выборах, а про выборы представительным органом из своего состава ничего не говорится.

     Если  мы возьмем Федеральный Закон  от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ 1995 г.), то не найдем подобного противоречия. Это означает, что глава МО мог в равной степени избираться как на муниципальных выборах, так и представительным органом. Но разве можно придавать одинаковое значение муниципальным выборам – форме прямого волеизъявления граждан, основывающейся на принципах всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, соответствующей общемировым стандартам, играющей первостепенную роль в «избирательной» жизни населения, - и выборы представительным органом муниципального образования – выражения воли (несоответствующей воле народа) нескольких человек, хотя бы и получивших доверие населения.

     Выборы  главы МО имеют важное значение практически  для каждого жителя муниципального образования, поскольку как раз от него в большей степени зависит решение насущных проблем, которые затрагивают все население. Поэтому вопрос о том, кому нужно вверять решение подобных проблем, должен решаться, по нашему  мнению, населением непосредственно – через муниципальные выборы.

     Указанная проблема выборов главы МО влияет главным образом на содержание правового статуса, его возникновение, осуществление и прекращение. Это влияние происходит по следующим направлениям:

1. избрание главы МО представительным органом фактически приведет к явному доминированию последнего, а полномочия главы МО, гарантированные законодательством, станут закрепленными лишь формально; на деле же их реализация будет продиктована волей представительного органа; «совершенно очевидно, что глава, избранный из состава представительного органа, никогда не сможет в полной мере «бороться за власть» с данным органом; с другой стороны, глава МО, избранный на муниципальных выборах, может серьезно поспорить с представительным органом муниципального образования при разделе полномочий (за рамками обязательной компетенции) и даже обойти его в данном вопросе»⁷;
2. в случае избрания главы МО на муниципальных выборах он согласно п.2 ст. 36 ФЗ 2003 г. либо входит в состав представительного органа в качестве его председателя либо возглавляет местную администрацию;  в первом случае к статусу главы МО добавляется статус председателя представительного органа (происходит совмещение исполнительной и «законодательной» властей), а во втором случае к статусу главы МО присоединяется статус главы местной администрации, исполняющего исполнительно-распорядительные функции; в качестве исключения из данного правила в сельских поселениях, а также в муниципальных образованиях, имеющих статус внутригородского муниципального образования города федерального значения глава МО одновременно является и председателем представительного органа и главой местной администации;
3. выборы главы МО представительным органом снижают объем  ответственности главы перед населением; это связано с тем, что более значительную часть решений по вопросам местного значения фактически будет принимать представительный орган, а ответственность коллегиальных органов еще не разработана в Российском праве должным образом;
4. глава МО, избранный на муниципальных выборах, может быть отозван избирателями, глава МО, избранный из состава совета, - нет (он может быть отозван как депутат, что согласно п.6 ст. 36 и п.1 ст. 24 ФЗ 2003 г., не может повлечь за собой прекращения его полномочий  как главы МО).

     О противоречии ст. 2 и ст. 36 ФЗ 2003 г. говорят руководитель Аппарата Комитета Госдумы России по вопросам местного самоуправления Игорь Бабичев и начальник отдела развития и поддержки местного самоуправления Минрегионразвития России Елена Кодина (данное противоречие они называют комплексным дефектом Федерального закона № 131-ФЗ): «Глава муниципального образования может избираться населением на муниципальных выборах, являясь в этом случае выборным должностным лицом, и в соответствии с уставом муниципального образования возглавлять либо представительный орган, либо местную администрацию. А может избираться представительным органом из своего состава. В этом случае оно не является выборным должностным лицом и возглавляет только представительный орган (и устав здесь никак и ничего регулировать не может). В этой связи появляется сразу несколько вопросов. Прежде всего о странности правовой конструкции выборного должностного лица. Если ты избираешься один раз на муниципальных выборах – ты выборное лицо. Если же два раза (сначала как депутат на муниципальных выборах, затем представительным органом как глава муниципального образования) – ты невыборное лицо. Глава муниципального образования может быть избран на всенародных выборах, быть выборным должностным лицом и возглавлять представительный орган муниципального образования и в этом качестве не иметь собственных полномочий по решению вопросов местного значения, ибо правовое содержание его должности в этом случае по смыслу Федерального закона № 131-ФЗ сводится к организации работы представительного органа»⁸.

     Таким образом, мы можем сделать вывод  о том, что норма о возможности избрания главы МО представительным органом муниципального образования является противоречащей законодательству и не отвечающей потребностям общества. В подтверждение сказанному можно привести тот факт, что ни одно муниципальное образование Ярославской области не закрепляет в своем уставе положение об избрании главы МО представительным органом (например, Устав городского округа г. Рыбинска содержит следующую норму: «Глава города Рыбинска избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном действующим законодательством» (пункт 2 ст. 29); Устав Ярославского муниципального района: «Глава Ярославского района избирается гражданами, проживающими на территории Ярославского района, обладающими активным избирательным правом, на основании всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года» (п.2 ст. 18)).

     Итак, правовой статус главы МО в зависимости  от порядка его избрания может  принимать следующие формы (см. рис. 1).