Управление охраной окружающей среды на муниципальном уровне

Основными параметрами для характеристики экологической политики представляются: соотношение интересов, цели, принципы, направления, функции, задачи, тематические разделы, инструменты (механизм, средства, обеспечение, рычаги), формы, индикаторы, приоритеты, проблемы, лидеры, теоретики и практики, правовая основа.

Понимание экологической политики в широком смысле сочетает политологические, социологические, экономические и другие аспекты этого явления. Проблемы экологической политики, её содержание, вопрос о том насколько фактические действия органов соответствуют декларируемым целям, вопрос об отличии декларации от реальности это предмет отдельного исследования, преимущественно не юридического по своему содержанию.

Стратегической целью государственной политики в области экологии согласно «Экологической доктрины Российской Федерации»[8] является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Государственная и региональная экологическая политика - самостоятельная сфера общественной жизни в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, вершина экологической функции государства.

Закон устанавливает презумпцию потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Добросовестному инициатору надлежит действовать сообразно принятым общественным нормам, в том числе обеспечить соответствие своей деятельности государственной экологической политике. Политика обладает большой степенью самостоятельности и оказывает сильное влияние на экономику и другие сферы общества. В этом плане прямо проявляется практическое значение рассматриваемого вопроса.

В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или под их контролем не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции (Конвенция о биологическом разнообразии, ратифицирована Федеральным законом Российской Федерации от 17.02.95 № 16-ФЗ[9]).

За рубежом в качестве близких по значению к термину «экологическая политика» применяют термины «политика в сфере устойчивого развития», а название «политическая экология» носит специальное учебное и научное направление.

Современная экологическая политика России прошла долгий путь своего становления. При этом история ее развития наглядно продемонстрировала нам, что реализация экологической политики зависит не только от воплощения ее направлений в нормативных актах, но и напрямую от уровня правосознания и культуры общества.

К субъективным факторам, влияющим на реализацию экологической политики, относятся: уровень правосознания и экологического сознания человека, уровень правовой культуры и экологической культуры общества; развитие демократических начал в обществе, способствующих активному участию населения и отдельно взятого человека в управлении государством и принятии решения, уровень социально-правовой активности граждан и т.д. Современными учеными неоднократно высказывалась позиция о неготовности российского общества к переходу на качественно новый уровень отношений с окружающей средой. Действительно, восприятие проблематики экологической политики напрямую зависит от ряда факторов, рассматривать которые необходимо в разрезе того или иного уровня массовой культуры и готовности общества воспринимать новые тенденции современного мира.

Концентрированным выражением теоретических положений в области охраны окружающей среды в России сегодня является Экологическая доктрина, одобренная Распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. N 1225-р.[10] Она определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Согласно Доктрине, основными приоритетами современной экологической политики являются:

- приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

- справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов;

- предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

- отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

- природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

- открытость экологической информации: участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования;

- устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы.

Таким образом, основные приоритеты современной экологической политики могут быть критериями перехода России к устойчивому развитию, постулируемому в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. При этом стоит согласиться с мнением тех ученых, которые полагают, что эколого-правовая культура современного российского общества не соответствует принципам устойчивого развития. Так М.В.Захаров в одном из интервью высказывался о том, что «российскому обществу не до конца понятно, какое место экологические проблемы занимают в спектре трудностей, стоящих сегодня перед страной».[11]

На подзаконном уровне используются термины “государственная экологическая политика в районах Севера”, “основные направления региональной политики в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды” (единой для Федерации и субъектов Федерации), “государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности”, “единая научно-техническая политика в области охраны окружающей природной среды”.[12]

Среди проблем реализации экологической политики России выделяют отсутствие активного гражданского общества, ориентированного на вопросы экологии. Действительно, современное общественное экологическое движение сегодня не является мощным фактором укрепления гражданского общества и решения экологических проблем. Более того, многие экологические акции, проводимые общественными движениями, для многих граждан остаются незамеченными. Особенно такая ситуация свойственна для отдаленных от центра населенных пунктов, жители которых имеют слабое представление не только о конкретных экологических мероприятиях, проводимых в стране или районе, но и об экологической политике в целом.

При этом низкий уровень экологической культуры снижает активность населения в решении экологических проблем, искажает представления о действительной экологической ситуации. Так 42% опрошенных уверено, что достижение устойчивого развития России невозможно без решения экологических проблем, а 23% считают это возможным. Невозможность развития страны без решения экологических проблем, чаще всего отмечали граждане возрастной категории 30-50 лет. При этом у 35% опрошенных граждан этот вопрос вызвал затруднения в связи с плохим пониманием того, что может включать в себя понятие устойчивого развития страны. Свою неосведомленность респонденты высказывали также в отношении Экологической доктрины (79%).

Наибольшую осведомленность в вопросах экологической политики проявили респонденты в возрасте от 20 до 40 лет, в том числе учащиеся. Примечательно, что учащиеся отмечали основным источником информации об экологической политике свои учебные заведения. При этом большинство респондентов отметили недостаточный (или крайне низкий) уровень освещения в средствах массовой информации (СМИ) проводимых государством мер по охране и восстановлению окружающей среды. С этим мнением действительно стоит согласиться. Исходя из информации, предоставляемой СМИ, создается впечатление, что заинтересовать граждан вопросами экологии можно скорее комментариями одиозных действий со стороны защитников природы, чем информацией о реализации государственной экологической политики. В первую очередь это говорит о том, что экологическое просвещение в России находится на крайне низком уровне.

По нашему мнению современная эколого-правовая культура населения нашей страны не способна обеспечить переход России к устойчивому развитию, более того ее низкий уровень оказывает дезориентирующее воздействие на экологическую политику в целом. Поэтому считаем, что эффективная реализация экологической политики и переход России к устойчивому развитию возможны в результате радикального изменения мировоззрения, системы общественных ценностей и представлений в области охраны окружающей среды и разумного природопользования.[13]

Законные интересы лиц и организаций необходимо учитывать при формировании государственной экологической политики. Политика быстрее достигнет цели при выборе целевых групп, которым она адресована.

Национальные интересы России - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является коренное улучшение экологической ситуации в стране.[14]

Отраслевые интересы, прежде всего, заключаются в обеспечении производства товаров и услуг, на которых специализируется конкретная отрасль экономики.

Ведомственные интересы (отраслевые интересы в узком смысле, как интересы одного или нескольких определённо близких по сфере деятельности государственных органов, например, интересы ведомств природо-ресурсного блока) заключаются в привитии “точки зрения” ведомства гражданам и организациям для решения конкретных управленческих (в т.ч. функциональных) задач.

Местные интересы - совокупность представлений о видах деятельности, оптимальных для экономического и социального развития муниципального образования, и путях их осуществления.

Корпоративные интересы могут распространяться на территории и ресурсы целых государств и групп государств (у транснациональных корпораций, финансово-промышленных групп, коммерческих образований). Главным образом они преследуют цель извлечения прибыли.

Большое значение для комплекса природоохранных проблем имеет ныне действующий Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 27.12.2009 г.) «Об охране окружающей среды» (принят ГД ФС РФ 20.12.2001)[15].

Закон Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 (ред. от 27.12.2009) «О недрах»[16] регулирует минерально-сырьевую политику, которая является гарантом экономической безопасности России. В нем изложены основы рационального природопользования и охраны недр.

В Лесном кодексе РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ (принят ГД ФС РФ 08.11.2006) (ред. от 27.12.2009) изложены правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала[17]. Леса подразделяются на группы и категории в соответствии с их экологическим, социальным и экономическим значением. Это важно для рационального использования и охраны лесных ресурсов.

Лесным кодексом установлены общие требования к ведению лесного хозяйства: сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных свойств лесов; воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов и др.

Важным правовым актом, регламентирующим рациональное использование и охрану водных ресурсов, является Водный кодекс РФ Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ[18], которым устанавливается государственная собственность на большинство водных объектов.

К полномочиям государственных органов управления по использованию и охране водных объектов относятся: определение порядка установления водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов, режима использования их территорий, а также режима особо охраняемых водных объектов, находящихся в федеральной собственности, проведение государственной экспертизы предпроектных и проектных документов на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов; государственный мониторинг водных объектов, их охрана от загрязнения.

Водоохранные зоны водных объектов, которые служат источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемыми территориями в порядке, установленном Правительством России.

Федеральный закон «О животном мире»[19] (ред. от 14.03.2009) регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды обитания животных в целях обеспечения биологического разнообразия, создания условий для его существования, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.

Итак, происходящая перестройка государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, формирование современного эколого-природоохранного законодательства должны создать благоприятные условия для перехода к охране целостных природных комплексов (в отличие от преобладавшей ранее поресурсной формы охраны природы): упорядочению системы особо охраняемых природных территорий (отказ от их избыточной множественности); усилению охраны «живой природы» (на равных с «неживой» самостоятельным природным блоком).