Теоретические аспекты государственной службы

align="justify">     Во-вторых, наиболее «продвинутым» сегментам гражданского общества, высшей политической власти страны нужна эффективная и демократичная гражданская служба, которая улучшит, прежде всего, положение граждан. Сами государственные служащие скорее сориентированы на укрепление своего корпоративного положения и сохранение себя в статусе именно «службы государству».

     В-третьих, в системе государственной службы недостаточно организован и реализован обычный внутренний правовой (административный) контроль. В числе основных нарушений - непредставление налоговой декларации о доходах, совмещение государственной службы с работой в коммерческих структурах, а также злоупотребления при организации конкурсных закупок, когда чиновники, связанные с коммерческими структурами, получают от них взятки на значительные суммы, с целью создания для них льготных условий. Выступая на заседании Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка отметил, что в ходе проверок Генпрокуратуры в 2006 г. в федеральных агентствах и ведомствах было выявлено свыше 47 тыс. нарушений закона о государственной и муниципальной службе, должностным лицам вынесено свыше 10 тыс. представлений, возбуждено около 600 уголовных дел . Только в Рособразовании к непредставлению налоговой декларации и совмещению работы с деятельностью в коммерческих структурах были причастны 249 сотрудников - 70% численности состава центрального ведомства. Проверка Фонда обязательного медицинского страхования, как известно, привела к аресту целой группы федеральных чиновников высокого ранга, отвечавших за снабжение граждан бесплатными лекарствами и проведение так называемых конкурсных закупок. Под ними маскировались личные договоренности чиновников Фонда с поставщиками и производителями, постоянно менялись списки лекарств, «вымывались» дешевые отечественные лекарства и т.д. В результате государство оказалось перед фактом необходимости выплаты значительной дополнительной (многомиллионной) суммы, чтобы покрыть образовавшийся дефицит лекарственных средств. Причем, обанкротилась не столько программа дополнительного лекарственного обеспечения - она показала неплохие результаты в 2005 г. и будет продолжена после корректировки, - сколько «менеджмент государственного управления программой»

     В-четвертых, информатизация государственных органов  подчас смешивается с процессом  их насыщения компьютерами, не связанными с Интернет-порталами. Остро стоит проблема подготовки управленцев нового типа, что встречает сопротивление консервативной части государственного аппарата. Главной психологической преградой на пути расширения деятельности «электронного правительства» в России является соответствующая бюрократическая ментальность, корпоративные интересы бюрократии. Может сформироваться «электронная бюрократия», имеющая как высокие профессиональные свойства, так и соответствующие им узко-корпоративные качества и интересы.

     В-пятых, пока недостаточно высок престиж  работника государственной (муниципальной) службы. Из 200 экспертов, опрошенных Социологическим  центром РАГС, только 3,0% оценили  престиж работника государственного органа как очень высокий, 53,0% как высокий, 38,0% как невысокий и 2,5% ,61485; как совсем низкий. Существенно ниже статус работника государственной службы в глазах простых граждан .

     Реальное  состояние мнений и настроений государственных  служащих должно учитываться при  проведении административной реформы, которая в силу объективных и субъективных обстоятельств не может носить однозначно «рыночного» характера, но обязана включать элементы рациональной бюрократической организации, социально-правовых гарантий для государственных служащих. В то же время следует предусмотреть встраивание в контекст реформы системы формирования и воспитания кадров гражданских служащих в духе новых ценностных подходов и ориентиров. Серьезное внимание следует уделить проведению информационно-коммуникационной кампании по разъяснению идеологии, стратегии и тактики административной реформы. Посредством систематического мониторинга настроений и ожиданий государственных служащих, других научных исследований количество неизбежных ошибок можно было бы существенно уменьшить.

     В стране реализованы весьма существенные изменения. Внедрена трехзвенная структура  органов федеральной исполнительной власти. Однако до тех пор, пока государственные  служащие среднего и низшего звеньев  не поймут сущности преобразований, реформа будет наталкиваться на препятствие, которое можно обозначить как «бездеятельные чиновники». Понятно, что предпринимаемая впервые в истории страны столь грандиозная реформа, не может идти быстро и просто. Действительно, речь идет об изменении всей системы государственного управления, кричащим образом не соответствующей реалиям рыночной экономики и выстроенной под чиновника, а не под независимого хозяйствующего субъекта.  

  Реформы государственной  службы проводимые  в Российской Федерации  

2.1 Проблемы реформирования государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан 

     Российские  проблемы реформирования государственного аппарата имеют двойственную природу: с одной стороны, это - ответ на вызовы наступившего XXI века; с другой - насущная необходимость решения вопросов, связанных с приведением в соответствие новых реалий в сфере рыночной экономики и принципов демократизации общественной жизни в России с новациями государственного устройства страны. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, в его заявлениях на пресс-конференциях неоднократно обращалось внимание на низкую или недостаточную эффективность работы госаппарата. Отмечалось, что аппарат в значительной степени «приватизировал государство», произошло срастание аппарата, обязанного выражать и защищать общественные интересы с коммерческими структурами, защищающими частные интересы. Говорилось, что пока не удается существенно продвинуться и добиться результатов в борьбе с российской бюрократией. Трудно вырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, еще труднее, конечно, исполняются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствовании системы управления в стране. Не раз также подчеркивалось, что малый и средний бизнес задавлен бюрократией. Реформирование государственной службы выступает как важнейшее звено повышения эффективности государственного управления в целом. С другой стороны, не менее очевидно, что реформирование госслужбы может принести позитивные результаты только в контексте реформирования всей системы управления страной. В известном смысле речь идет об осуществлении трех взаимосвязанных реформ: административной, государственной службы и формировании «электронного правительства», которые, разумеется, тесно или даже имманентно, связаны с состоянием других систем и институтов российского общества.

     Концепции общественно-государственного управления разработаны в исследованиях, посвященных  взаимодействию гражданского общества и государства, правительства и  групп давления. Можно отметить такие направления, как плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений, неоинституционализм, теория сетей и др. Кратко основные положения современных концепций и проектов оптимизации и реформирования общественно-государственного управления (нового государственного управления-менеджмента) сводятся к следующему:

     1. Политико-административное управление  рассматривается как важная функция  исполнительной власти, не только  исполняющей законы, проводящей  в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора.

     2. Теории нового руководства, общественно-государственного управления, политических сетей реконструируют отношения между государственным управлением и современным обществом. Подобные концепции рассматривают управление на различных уровнях, т.е. в них раскрываются не только отношения между собственно обществом и государством, но и между административно-управленческими структурами, общественными и бизнес-ассоциациями, конкретные формы решения совместных задач. На микроуровне управления новая система выражается в мириадах новых политических практик сотрудничества между государственными институтами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом, которые позволяют решать конкретные проблемы в областях образования, экологии, развития городов, здравоохранения, жилищного строительства и т.д. На мезоуровне данная система включает набор устойчивых сетевых структур, правил взаимодействия включенных в них агентов, этос-отношений и процессы согласования решений. На макроуровне можно говорить о существенном изменении основных принципов публичного управления и формирования новой идеологии и системы общественно-государственного взаимодействия.

     3. Эти концепции восстанавливают  связи между управлением и  политикой. Подход с позиций  политических сетей к государственному  управлению проявляет интерес  к политической сцене. Новые концепции в этом отношении включают в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Многими исследователями подчеркивается их несомненная связь с политической наукой, с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической стратегии. Проблема эффективности управления рассматривается не только в аспекте отношения «цели-средства», но и в парадигме «цели-процессы».

     4. В теории нового управления  включается моральное измерение  управления и процесса производства политического решения. Идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно имеют значение для политического управления; они являются конструктивными для логики взаимодействия между субъектами и акторами политики.

     Новое государственное управление (государственный менеджмент) возникло в 1990-е гг. в качестве как теоретической основы проводившихся за рубежом административных реформ, так и отражения происходивших в этой сфере изменений. В исследовании Д. Осборна, Т. Гэблера и др. раскрываются принципы, на которых основывается эта теоретическая модель:

     1) в большей степени руководить  подчиненными, чем выполнять их  функции; 

     2) в большей степени предоставлять  потребителям возможность выбора, чем обслуживать их;

     3) предоставлять услуги на основе  конкуренции;

     4) управлять скорее постановкой  задач, чем определением правил;

     5) вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения; 

     6) всемерно ориентироваться на  потребителя; 

     7) поощрять предпринимательский дух  зарабатывания денег, а не их  бюрократическую трату;

     8) предпочитать профилактику лечению; 

     9) осуществлять структурную децентрализацию  и налаживать сотрудничество  децентрализованных структур;

     10) добиваться перемен посредством  рыночно ориентированных усилий.

     Теоретически  новое государственное управление стремится избегать дихотомии политика/управление. Хотя в 1990-е гг. центр изучения и преподавания государственного управления перемещается от кафедр политической науки к кафедрам и школам менеджмента, значение политического начала в новой теории даже усиливается. В своем радикальном варианте эта теория затрагивает всю политическую систему как систему управления публичными делами. Ее фундаментальной предпосылкой выступает суждение о неэффективности традиционной современной политической системы.

     Новое государственное управление интересуется скорее инициативным осуществлением публичной (т.е. государственной) политики (public policy-making), чем просто нормативной организацией исполнения ее целей. Аспектом рыночного видения государства является концептуализация способа, которым публичная политика осуществляется - в особенности, роли государственных служащих в осуществлении политики. В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваются не как простые исполнители выработанных политиками решений, а как участники принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Вытекающая отсюда политизация государственной службы ставит, конечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентации общественного интереса в его функционировании. Политическая нейтральность бюрократически организованного управления этой проблемы не снимает.

     Популярным  термином-концептом нового государственного управления, с помощью которого, по мнению его разработчиков, снимается  проблема дихотомии политики/управления, является понятие «руководство» (governance). Оно заменяет часто такие термины, как администрирование (administration), управление (government). Именно «руководство» является понятием, посредством которого пытаются выразить особенность государственного менеджмента. Политический аспект в концепции нового государственного управления выражается и в том, что преимущественное внимание обращается на политическую роль высших административных чиновников и их ответственность перед обществом, его группами, гражданами.

     Для реорганизации системы государственного управления в парадигме «электронного правительства» необходим ряд важных условий и предпосылок. Среди них:

     1) Наличие соответствующей политической воля и усилий «правящего класса» и элит, принятие соответствующих государственных решений;

     2) Достаточный уровень «интернетизации» общества (не менее 30% самодеятельного населения страны и большинства государственных институтов);

     3) Разработка рациональной, реализуемой концепции «электронного правительства» и создание необходимых информационно-технологических предпосылок и электронных форм (документов, подписи и др.), финансового обеспечения, подготовки новых кадров в алгоритме данного правительства;

     4) Учет сложнейших социальных и  административно-правовых проблем,  возникающие при внедрении новых  электронно-организационных управленческих моделей в жизнь, традиций развития общества, особенностей его управления, бюрократии и т.д.;

     5) Решительное преодоление узко-технологических  подходов при формировании и деятельности «электронного правительства» («информационные технологии решат все проблемы»), понимание и преодоление возможностей и тенденций его использования в корпоративных и антиобщественных целях;

     6). Рационально-критическое использование  накопленного зарубежного опыта, его сравнительный анализ.

     В соответствии с этими требованиями меняется отношение к образованию, к подготовке и переподготовке управленцев. Проблема обучения сегодня становится одной из центральных при описании новой парадигмы управления в условиях поиска основания для устойчивого развития. Изменяется направленность и содержание преподавания государственного управления. Общая направленность изменений здесь следующая: