Сущность и специфика управления

    · государственное  управление – прерогатива специальных  субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или  же органы государственного управления;

    · государственное  управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного  и непосредственного руководства  хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства  обусловлена тем, что именно в  ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

    · государственное  управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению  к законодательной деятельности.

    Такова  обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические  его признаки, в числе которых:

    ¨ вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно‑распорядительных органов;

    ¨ реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;

    ¨ предусмотренная  действующим законодательством  возможность административного  правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);

    ¨ включение  в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого  аппарата (например, администрации  государственных предприятий).

    В таком  понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной  власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также  иных правовых актов органов государственной  власти, то есть Советов различных  уровней. В своих основных организационных  проявлениях эти органы были «привязаны»  прямо или опосредствованно к  системе Советов народных депутатов.

    Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а  лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном  масштабе эти органы осуществляли государственную  власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной  функций. Здесь виден специфический  вариант проявления государственной  власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения  труда» (функций). Приоритетность сохранялась  при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

    Изложенное  позволяет обратить внимание еще  на два принципиальных обстоятельства.

    Первое - государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

    Второе  обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при  общей характеристике социального  управления, последнее во всех своих  проявлениях органически связано  с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о  государственном управлении, акцентируется  его исполнительное значение. В связи  с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

    Суть  данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной  и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного  аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При  этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько  в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь  содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс  исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

    Таковы  наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности  социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации  в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях  государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия  на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических  основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично‑правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

    С государственным  управлением довольно тесно пересекаются понятия «государственная служба»  и государственный служащий».

    Институт  государственной службы включает в  себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также  от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение  государственно-служебного отношения. Этому институту права соответствуют  конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие все  основные элементы этого института. Федеральный Закон об Основах государственной службы в Российской Федерации[2], устанавливает следующие общие подинституты:

    государственная должность; классификация государственных  должностей; понятие государственного служащего и основы его правового  положения; прохождение государственной  службы. Включаемые в институт государственной  службы пединституты могут быть поняты только тогда, когда четко определено их положение в структуре института  государственной службы.

    Таким образом, функционирование государственной  службы возможно при использовании  традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

    1) установлении  определенного порядка действий - предписания к действию в  соответствующих условиях и надлежащим  образом, предусмотренного различными  правовыми нормами (в большей  мере административно- правовыми);

    2) запрещении определенных действий. Если государственные служащие не

    соблюдают это положение, то законодатель устанавливает  возможность применения к

    ним мер  государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

    3) предоставлении субъекту государственно-служебных отношений (государственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;

    4) предоставлении возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях.

    Правовое  регулирование централизованно  строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности  нижестоящего должностного лица перед  вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц.

    В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные  служащие) рассматривается традиционно  в связи с анализом вопроса  о субъектах административного  права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления  компетенции государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

    Во всех государствах, в которых законодательством  установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и  создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных  служащих, чиновники имеют соответствующие  права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена  профессиональная бюрократия, действует  система законодательства, состоящая  из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере  общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных  учреждениях (государственные и  муниципальные органы, общины, объединения  и пр.). Между этими двумя системами  главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной  службе, в отличие от лиц, состоящий  в обычных трудовых отношениях, имеют  особый публично-правовой статус и  пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в  регулирование государственной  службы включаются несколько специфических  обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний  и т.д.).

    В настоящее  время государственная служба рассматривается  как один из видов общественно-политического  труда. Поэтому на государственного служащего распространяются основные положения трудового законодательства, хотя в то же время в ст. 11 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"[3] для государственного служащего установлены ограничения, связанные с государственной  службой. Для него главенствующим являются несение государственной службы, исполнение государственной должности, использование полномочий, определенных должностью, для решения возникающих  в ходе развития общества проблем, включая  проблемы отдельных граждан.

    Гражданам, претендующим на должность в государственной  службе, необходимо иметь соответствующее  профессиональное образование по специализации  государственных должностей. Специализация  государственных должностей устанавливается  в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих  государственных органов.

    Начавшийся  процесс реформ в России присоединил  к вышеуказанным недостаткам  еще ряд факторов, порожденных  экономической реформой и отсутствием  эффективного законодательства в сфере  государственной службы. Поэтому  Д.М. Овсянко выделяет семь проблем в сфере государственной службы, подлежащих решению.[4] Среди них: организационная нестабильность государственных структур, снижение престижа государственной службы, резкое снижение служебной дисциплины

    К правовым источникам, регламентирующим функционирование государственной службы в России, помимо Конституции Российской Федерации, относится Федеральный закон  РФ «Об основах государственной  службы Российской Федерации» от 31.07.1995 г. До его принятия издавалось множество  законов субъектов Российской Федерации, с помощью которых осуществлялось управление государственной службой  в регионах России, что приводило  к противоречию между нормами  общефедерального и местного законодательства. Такая ситуация волновала ученых-правоведов и законодателей.

    Современное состояние государственной власти в России показывает, что ее реформирование осуществляется с учетом воздействия  исторических традиций, а создание эффективно действующей системы  государственной власти сковывается  неразвитостью федерального законодательства. Россия столкнулась с необходимостью выработать новую модель государства  и его государственной службы в неблагоприятных социально-экономических  условиях. Социально-экономические  противоречия, политическое противостояние, нестабильность оказывают огромное влияние на процесс создания такой  модели.