Сущность и специфика управления

    Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а  лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном  масштабе эти органы осуществляли государственную  власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной  функций. Здесь виден специфический  вариант проявления государственной  власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения  труда» (функций). Приоритетность сохранялась  при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

    Изложенное  позволяет обратить внимание еще  на два принципиальных обстоятельства.

    Первое - государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

    Второе  обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при  общей характеристике социального  управления, последнее во всех своих  проявлениях органически связано  с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о  государственном управлении, акцентируется  его исполнительное значение. В связи  с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

    Суть  данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной  и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного  аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При  этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько  в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь  содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс  исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

    Таковы  наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности  социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации  в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях  государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия  на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических  основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично_правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

    2. Специфика государственного управления.

    Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и  рациональной организации управления этим обществом.

    В связи  с этим особенно актуальным становиться  вопрос переосмысления концептуальных основ административной организации, и в частности государственной  службы, которая выполняет основные задачи государственного управления.

    Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему по осуществлению  государственной власти (целей, задач  и функций государства)[1]. Это  воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных  органов, в основе которых лежит  профессиональная деятельность по осуществлению  полномочий этих органов, то есть государственная  служба.

    Государственная служба выполняет основные задачи государственного управления:

    ¨ выработка  стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического  развития страны;

    ¨ подбор кадров, способных реализовать эту  стратегию;

    ¨ создание организационных структур власти;

    ¨ принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;

    ¨ осуществление  в целях реализации принятых решений  прогнозирования, координации, сбора  информации.

    Определяющим  фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность – наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально‑актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

    К функциям государственного управления относятся  конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государственного управления по: предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).

    По критерию содержания, характера и объема воздействия  функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

    Организационная структура государственного управления заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь  человеческих ресурсов, технических  и других средств, выделяемых и затрачиваемых  обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий.

    Государственное управление является повседневным и  оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными  на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В  процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют  по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и  внешние функции государства  не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

    Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль его  исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные  государственные служащие категории  «А».

    Органы  государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так  и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также  обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают  и принимают решения о правомерности  принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.

    Органы  исполнительной власти, государственного управления и значительная часть  органов местного самоуправления (реализующих  в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и  обществе.

    Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних  властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения.

    Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций  и предприятий государственной  формы собственности как нижнее звено организации управления в  административно‑политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно‑правового регулирования экономической и социально‑культурной деятельностью.

    Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федераций  и Государственная Дума), Президент  Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и  общественные объединения в части  делегированных им для реализации государственных функций и задач.

    Термин  «государственное управление» широко используется в отечественной и  зарубежной научной литературе, а  также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым  конституционные основания для  выделения данного вида государственной  деятельности.

    Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственное  управление впредь не существует или  же налицо чисто терминологическая  реформация?

    На эти  закономерные вопросы ответ может  быть один: все объясняется конституционным  провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции  РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

    Любая деятельность состоит из решения, его  реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

    По существу, на подобной основе строится государственный  аппарат, то есть совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению  государственных задач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение  органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них  был призван осуществлять тот  или иной вид государственной  деятельности. Так, на долю государственной  власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и  общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в  исполнение); судебные органы выполняли  законоохранительную функцию.

    Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

    · государственное  управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной  власти, имеющий функциональную и  компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

    · государственное  управление – деятельность исполнительно-распорядительного  характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь  законов и подзаконных нормативных  актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);