Система органов местного самоуправления

Глава местной администрации  руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования  на основе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации  несет персональную ответственность  за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации  выполняет следующие функции: а) организует формирование и исполнение бюджета муниципального образования; б) руководит непосредственно и  через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; в) обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан; г) отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; д) организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение представительного органа муниципального образования; е) заключает договоры, соглашения; ж) применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих.

Согласно Закону о местном  самоуправлении 2003 г. (ст. 37) главой местной  администрации может быть: 1) глава  муниципального образования; 2) лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.⁶

Высшим должностным лицом  в системе органов местного самоуправления является глава муниципального образования. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования: 1) избирается на муниципальных выборах  либо представительным органом муниципального образования из своего состава; 2) в  случае избрания на муниципальных выборах  он либо входит в состав представительного  органа муниципального образования  с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет  местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом  муниципального образования, является председателем представительного  органа муниципального образования; 4) не может быть одновременно председателем  представительного органа муниципального образования и главой местной  администрации; 5) в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем  представительного органа муниципального района.

Таким образом, реализуется  принцип разделения властей на местномуровне. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), в сельских поселениях (как  правило, малочисленных) допускается  совмещение полномочий председателя представительного  органа местного самоуправления и главы  местной администрации.

В соответствии с Законом  о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования  обладает следующими полномочиями:

• представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);
• подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
• издает в пределах своих полномочий правовые акты;
• вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Приведенные полномочия принадлежат  главе муниципального образования  независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавляет. Уставы муниципальных образований  расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования  с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительный. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования  и представительному органу местного самоуправления.

Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и  представляют единую систему, в которой, по Закону о местном самоуправлении 2003 г., реализован принцип разделения властей.

1.2. Компетенция  органов местного самоуправления

Местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый  элемент демократической организации  государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Некоторые авторы, в  связи с этим, справедливо отмечают, что, разграничивая в теории сферу  государственной власти и сферу  местного самоуправления, надо иметь  в виду не иную природу органов  местного самоуправления, а специфику  их функций.

В компетенции муниципальных  органов интегрируются многие сложные  и важные проблемы российской государственности. В ней отражается реальное соотношение  центра и мест в нашем государстве, объем децентрализованных функций  государственного руководства. Правовая регламентация компетенции имеет  особое социально-политическое значение. Признание и гарантированность  государством местного самоуправления, установление основных полномочий органов  местного самоуправления в Конституции  РФ или законе предполагают определенные обязательства государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок  реализации компетенции. Объем компетенции  местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным  правом (сложившейся традицией), инициативой  органов местного самоуправления, уровнем  обеспеченности компетенции необходимыми материально-финансовыми ресурсами. ⁷

Принадлежащая органам местного самоуправления компетенция реализуется  посредством принятия нормативных  и иных правовых актов. Анализ юридической  силы актов представительных органов, глав муниципальных образований  и глав местных администраций  приводит к заключению, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты выборных должностных лиц местного самоуправления. В уставах некоторых муниципальных образований предусматривается право глав муниципальных образований опротестовывать акты представительных органов через механизм «права вето» и через суд.

Существенное значение для  исследования проблем компетенции  органов местного самоуправления имеет  категория «отдельных государственных  полномочий», которыми наделяются органы местного самоуправления. Действующее  законодательство позволяет говорить о двух группах государственных  полномочий в сфере местного самоуправления. Во-первых, это полномочия, принадлежащие  Российской Федерации, а во-вторых, - полномочия, признаваемые за органами государственной власти субъектов  Федерации.

Если полномочия передаются законом, то сила правоприменительных  актов органов местного самоуправления не может быть приравнена к силе закона. Поэтому формирование механизма  регулирования отношений, складывающихся при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должно основываться на следующих принципиальных положениях⁸. Во-первых, в законе о наделении органов местного самоуправления полномочиями должно содержаться поручение им издавать правоприменительные акты; во-вторых, форма этих актов не может быть иной, кроме той, что указана в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав муниципальных образований); в-третьих, юридическая сила правоприменительных актов не может быть приравнена к силе закона; в-четвертых, органы государственной власти с передачей полномочий не теряют права издания по этим вопросам своих нормативных правовых актов; в-пятых, органы местного самоуправления, получив право издания актов по вопросам, связанным с переданными им полномочиями, не могут вносить изменения в акты Российской Федерации и ее субъектов, принятые ранее по этим вопросам в порядке текущего правового регулирования; в-шестых, следует закрепить за органами местного самоуправления право вносить в установленном порядке предложения с законодательной инициативой (на уровне субъекта Федерации) по вопросам применения либо принятия нового законодательного акта в сфере переданных им государственных полномочий.

Под компетенцией местного самоуправления следует понимать закрепленные за муниципальными образованиями законами, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами (но не ниже определенного в установленном  порядке минимального уровня такой  обеспеченности) права, обязанности  и предметы ведения муниципальных  образований, которые они осуществляют в пределах своей территории.⁹

Федеральный Закон от 12 августа 1995 года "Об основах местного самоуправления" содержит перечень вопросов местного значения, которые праве решать органы местного самоуправления.

Рассматривая вопросы  наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями надо иметь  ввиду ряд положений:

1. В соответствии с  Конституцией Российской Федерации  наделение полномочиями производиться  только законом. Но так как  определение правового статуса  местного самоуправления находиться  в совместном ведении Российской  федерации и ее субъектов, передача  полномочий осуществляется законом  или актами субъектов Российской  Федерации, обладающими соответствующей  юридической силой.

2. Объем передаваемых  или делегируемых полномочий  не может быть слишком велик.  Не случайно в Конституции  Российской Федерации говорится  об отдельных государственных  полномочиях, хотя критерии оценки  этого найти крайне сложно.

3. Наделение полномочиями  должно сопровождаться передачей  необходимых для их осуществления  материальных и финансовых средств.  Это чрезвычайно важное, новое  для российской практики условие,  гарантирующее само выполнение  полномочий и продолжение осуществления  местным самоуправлением присущих  ему главных функций.

4. Государство оставляет  за собой право контроля за  реализацией этих полномочий. Такой  контроль по общему правилу  означает возможность соответствующих  органов: давать указания органам  местного самоуправления по поводу  реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые  органами местного самоуправления, не только с точки зрения  законности, но и по мотивам  их целесообразности, отменять или  приостанавливать при необходимости  отдельные решения. 

5. Государственное влияние  не сводиться только к контролю. Оно функционирует в соответствии  с требованиями законности, в  режиме общего правопорядка.

Можно сделать вывод, что  принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода  инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение  не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения  государственным органом и тем  более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

3.  Основные модели органов местного самоуправления

Федеральный закон № 131 –  ФЗ устанавливает ряд ограничений  на структуру органов местного самоуправления. В частности он вводит обязательность наличия органов местного самоуправления трех видов:

• Представительного органа
• Главы муниципального образования
• Местной администрации

При этом в поселениях с  численностью жителей. Обладающих избирательным  правом, мене 100 человек представительный орган не формируется, а его функцию  выполняет сход граждан (часть 3 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Глава  такого малого поселения и исполнительно-распорядительный орган все равно являются обязательными.

Согласно части 3 статьи 34 наименования трех обязательных органов  устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Существующие ограничения  в структуре органов местного самоуправления связаны также с  обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В Федеральном  законе № 131-ФЗ местная администрация  названа исполнительно – распорядительным органом, а для представительного  установлена исключительная компетенция. Кроме того, в этом законе содержится запрет на совмещение одним лицом  полномочий руководителя (председателя) представительного органа и главы  местной администрации для муниципальных  образований всех типов, кроме сельских поселений. Тем самым уже на федеральном  уровне введено определенное разграничение  полномочий между представительным и исполнительным органом.

Дополнительным механизмом реализации организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является запрет на наличие у одного лица депутатских мандатов разного уровня и на совмещение должностей. Так, в соответствии со статьей 40 Федерального закона № 131-ФЗ выборные должностные лица местного самоуправления, а значит, депутаты представительных органов поселений не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.