Ротации кадров как способа повышения эффективности управления

2. РОТАЦИЯ КАДРОВ  В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Проблемы и перспективы  ротации государственных гражданских служащих Российской Федерации

     В концепции федеральной программы  «Реформирование и развитие системы  государственной службы Российской Федерации (на 2009–2013 годы)» для формирования кадрового состава государственных служащих предлагается использовать современные кадровые технологии, среди которых кадровый резерв и ротация.⁶ Развитие кадровых технологий рассматривается как одно из средств достижения основной цели административной реформы – создания эффективной и компактной системы государственного управления, быстро и качественно осуществляющей свои функции в интересах граждан, общества и государства.

     Результаты  отечественных исследований состояния  системы социального управления свидетельствуют о неэффективности  государственной власти, низком образовательном  уровне, слабой профессиональной подготовленности и коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Имеющиеся проблемы кадрового состава государственных служащих непосредственно сказываются на служебной деятельности и на ее оценке населением. Данные опросов, проведенных в субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг: более 71% опрошенных оценили их качество негативно, примерно 76% респондентов сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.⁷

     Осуществляемая  в рамках административной реформы  реорганизация системы и структуры федеральных органов власти, четкое определение функций и повышение ответственности государственных органов всех уровней, поиск путей повышения профессионализма и эффективности деятельности государственных служащих требуют формирования нового кадрового ядра из компетентных чиновников. При этом использование «человеческого ресурса» аппарата и современных кадровых технологий является одним из ключевых условий для успешного реформирования государственной службы.

     Федеральные законы «О системе государственной  службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г., Указ Президента Российской Федерации «О федеральных кадровых резервах Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы» от 7 декабря 2008 г. и другие нормативные документы сформировали  правовую основу для становления системы работы с кадровым резервом на государственной службе Российской Федерации, чего нельзя сказать о ротации.

     Отсутствие  нормативного закрепления в системе  государственной службы Российской Федерации не позволяет осуществлять ротацию в отношении государственных служащих, в нормативных документах отсутствует определение ротации, а доктринальное понимание этого феномена – различно.

     Однако  в концепции федеральной программы  реформирования системы государственной службы Российской Федерации определен механизм ротации: «ротация кадрового состава государственных служащих осуществляется путем перевода с одной должности на другую в пределах одного государственного органа либо перевода из одного государственного органа в другой – как на федеральном, так и на региональном уровне».

     Представляется, что, как и оговаривалось выше в работе, в определении ротации важнейшим признаком является перемещение по горизонтали, т.е. на должность, по которой установлены равные с предыдущей должностной оклад, штатно-должностная категория (классный чин; воинское или специальное звание). Такое перемещение характеризует суть понятия и содержание кадровой технологии в форме ротации.

     В Японии считается, что ротация государственного служащего – это гарантия его  всестороннего развития, успешной карьеры  и максимальная польза для организации. Место работы японец-госслужащий меняет каждые два-три года. Средний возраст начальника отдела – около 40 лет, заместителя начальника департамента – 50 лет, начальника департамента – 55 лет. В год меняется примерно 30–40 % персонала. Во многом это решает проблему взаимозаменяемости, устраняет напряжение и стрессы, позволяет сохранить высокую мотивацию к труду и в конечном итоге снижает текучесть кадров и повышает их эффективность.⁸

     В Министерстве иностранных дел ФРГ  действует правило неограниченной ротации кадров. Это значит, что служащие ведомства могут быть по решению руководства направлены в любую точку мира с любым заданием. Смена региона или предметной области деятельности служащего происходит, как правило, раз в три-четыре года. Готовность к неограниченной сменяемости круга служебных обязанностей – основное условие для службы в Министерстве иностранных дел ФРГ.

     Ротация как процедура перемещения кадров в нашей стране имеет богатую  традицию. Она часто использовалась в монархической России в отношении  вице-губернаторов, управляющих казенными  палатами и целого ряда других должностей. Так, Т.И. Тутолмин, назначенный Екатериной II правителем Тверского наместничества (1775 г.), затем был главой Новороссийского края (1779 г.), правителем Архангельского наместничества (1784 г.), Минского и Волынского наместничества (1795 г.), правителем Подольского наместничества (1796 г.) и генерал-губернатором этой области. Посредством ротации должностных лиц такого уровня правительством укреплялось губернское руководство в соответствующих регионах, расширялся административный опыт за счет управления «трудными губерниями».

     В советское время довольно успешно  использовался метод ротации  кадров в партийном и государственном  аппарате. При жесткой системе  административно-управленческих организационных  структур процесс ротации рассматривался специалистами различных уровней как метод целенаправленного последовательного формально-номенклатурного прохождения ключевых должностей для ускорения служебно-профессионального роста. Руководителей намеренно перемещали из одного предприятия, района, области, республики в другие, а затем при хорошей работе постепенно повышали в должности. Для успешной ротации создавались соответствующие социально-материальные условия.

     Опыт  ротации в СССР убеждает нас в  том, что для создания системы  ротации в масштабе региона и  страны необходимо задействовать не только правовые и организационного ресурсы, но и материальные. Это связано с формированием фонда служебного жилья для перемещаемых сотрудников и членов их семей на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Наличие служебного жилья и возможностей социально-культурной сферы (трудоустройство членов семей по специальности, наличие дошкольных учреждений, возможности образовательного и творческого обучения и активного физического развития детей) позволит полнее и эффективнее использовать ротацию руководителей.⁹

     В современной России применение ротации, в частности, связывают с предупреждением и пресечением коррупции чиновников. По оценкам экспертов международной организации Transparency International, Россия заняла 146 место (среди 180 оцениваемых государств) в ежегодном рейтинге коррумпированности различных стран мира.

     В российском обществе сформировалось устойчивое мнение о  том, что, несмотря на проводимые реформы, деятельность государственного аппарата по-прежнему остается неэффективной, коррумпированной, отдаленной от нужд и запросов российских граждан.

     В сентябре-октябре 2007 г. сотрудниками Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации был проведен экспертный опрос по проблеме коррупции в органах государственной власти и управления Российской Федерации. В опросе участвовали 64 эксперта из числа руководителей организаций, руководителей служб управления персоналом, представителей органов государственной власти и управления, общественных организаций, научных работников.

     Достаточно  высоко эксперты оценили действенность  ротации кадров в противодействии коррупции в системе государственной власти. Около двух третей экспертов (21,9 % ответили – определенно да, 40,6 % – скорее да, чем нет) считают ротацию кадров действенным инструментом в ограничении коррупции.

     «Основные задачи ротации – антикоррупционная  политика и при этом развитие кадров», – считает заместитель директора департамента государственной службы Министерства здравоохранения и социального развития РФ Дмитрий Баснак.

     Такое отношение к ротации можно  расценить как признание руководителями государственных органов необходимости  ее использования в решении вопросов борьбы с коррупцией в органах  государственной власти и управления, но при этом требуется совершенствование  этой кадровой технологии и изучение опыта ее применения.

     Приближаясь к теме о ротации кадров в таможенных органах Российской Федерации следует отметить, что опыт по ее организации имеется значительный. С целью нормативного закрепления ротации, оптимальной расстановки личного состава, предупреждения коррупции и должностных преступлений Государственным Таможенным комитетом Российской Федерации был подготовлен приказ от 12 января 1996 г. № 21 «О ротации кадров в Таможенных органах Российской Федерации». Широкому применению ротации помешало несовершенство этого нормативного документа: не были четко определены сроки нахождения в должности в зависимости от ее уровня. Формулировка «как правило» позволяла вышестоящему руководителю осуществлять ротацию не на основе права, а по личному усмотрению.

     Известно, что разрабатываемые правовые нормы  должны отличаться полнотой, так как любые пробелы в правовом регулировании управления снижают уровень управления, ведут к злоупотреблениям и произволу, и приказом Государственного Таможенного комитета Российской Федерации от 16 июля 2002 г. № 751 приказ от 12 января 1996 г. «О ротации кадров в Таможенных органах Российской Федерации» признан утратившим силу.¹⁰

     Обобщая вышесказанное, можно придти к выводу о том, что в целом практика ротации государственных служащих не может рассматриваться как  распространенная кадровая процедура и не должна носить характер «кампаний». Следовательно, ротация – это неотъемлемая составная часть системы подбора и выдвижения людей, научно обоснованная, целенаправленная и технологически отработанная.

     Причины, по которым затруднено создание системы  ротации государственных служащих в масштабе государства:

1. Отсутствие единой системы государственной службы.
2. Сложность решения социально-бытовых вопросов перемещаемых руководителей и членов их семей.
3. Недостаток в управленческих кадрах.
4. Неопределенность в общих подходах, требованиях к ротации кадров при отсутствии правового и методического обеспечения.
5. Неопределенность субъекта управления системой ротации, ответственного за ее организацию и проведение.

     Кроме того, наблюдается сопротивление  внедрению ротации, разработке прозрачного механизма  действия со стороны ее субъектов. По замечанию А.И. Турчинова, любого индивида, включенного в систему управления, более всего волнует не надежность работы системы в целом, а надежность собственного положения в этой системе. Представители верхних управленческих уровней пытаются противостоять ротации, которая может их затрагивать.

     Проводимая  реформа государственной службы Российской Федерации предоставляет возможность для совершенствования порядка перемещения по службе и реализации карьерных планов государственных служащих, организации ротации кадров.

     Внедрение и совершенствование механизмов ротации кадров  – один из ожидаемых результатов реализация Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)». 

2.2. Ротация кадров  в таможенных органах

     В таможенной системе, как ни в какой  другой системе государственной  службы, недопустим кадровый застой. Но согласно статистике, около трети начальников таможен состоит в этой должности и работает в одной и той же таможне пять и более лет.

     Появляются  «ветераны» и в других должностях. Одновременно увеличивается число  сообщений о неделовых связях отдельных руководителей, об угрозах в их адрес со стороны криминальных структур. Есть примеры конфликтных отношений таможенных руководителей с местными органами власти и правоохранительными органами, что крайне осложняет их работу. Возникает необходимость регулярной смены кадров по горизонтали управления. Сама жизнь заставляет ставить вопрос о введении системы ротации кадров один раз в пять-семь лет.

     Нужна ротация и по линии «аппарат управления – таможня» и наоборот, так как  в управленческих структурах также  недопустим кадровый застой. Понимание  необходимости ротации должно быть не только у руководства Федеральной таможенной службы, но и у начальников региональных управлений и, особенно, у начальников таможен.

     Однако  в ходе осуществления мероприятий  по ротации кадров выявились серьезные  недостатки в ее организации в таможенных органах. Региональные таможенные управления и управления Федеральной таможенной службы не приняли действенных мер по созданию материальной и правовой базы по обеспечению ротации. Мероприятия по ротации кадров осуществляются в отрыве от фактического положения дел, отсутствуют обоснованные расчеты средств на строительство жилья и других объектов социальной инфраструктуры в таможенных органах.