Реформирование бюджетного сектора экономики

Сложность формирования таких комплексных  учреждений заключается в значительных различиях отраслевых законодательных  и подзаконных актов, определяющих условия функционирования учреждений различных отраслей социально-культурной сферы. Кроме того, существует ряд  законодательных норм, устанавливающих  льготы определенным категориям работников отдельных отраслей. Этот факт должен быть учтен при подготовке законодательных  актов, регулирующих вопросы создания и деятельности комплексных учреждений.

4.3. Присоединение «слабых»  учреждений к «сильным» 

Сегодня целый ряд государственных и  муниципальных учреждений социально-культурной сферы оказывает населению услуги крайне низкого качества. Так, по оценке НИУ ВШЭ до трети программ высшего  образования представляют собой, по сути, псевдообразование. Студенты, завершившие обучение по таким программам, получают дипломы, но не знания, и, естественно, не могут найти работу по специальности.

Как показывает опыт, указанную проблему не удастся  решить только путем направления  в социально-культурную сферу дополнительных средств. Одна из причин — острая нехватка квалифицированных управленческих команд, которые могли бы эффективно использовать эти средства.

Вторая  трудность — необходимо не просто отсечь услуги низкого качества и  трудоустроить лишних работников, но и в разумной степени учесть интересы сложившихся коллективов, сохранив и развив все, что представляет реальную ценность. Такую, по сути, «штучную»  работу крайне сложно осуществить из единого центра.

В качестве одного из перспективных способов решения  указанных проблем предлагается использовать механизм объединения  учреждений путем присоединения  «слабых» учреждений к «сильным», создания университетских комплексов. В этом случае «сильное» учреждение, имеющее  сформированные команды опытных  менеджеров, может в короткий срок наладить эффективное управление присоединенными  учреждениями и обеспечить высокое  качество услуг в целом.

Организационно  этот подход может реализовываться  двумя способами:

1) создание  на базе объединяемых учреждений  единого юридического лица;

2) объединение  учреждений при сохранении за  ними статуса юридического лица  и наделении ведущего (головного)  учреждения рядом управленческих  функций (функций учредителя) в  отношении других («подведомственных») учреждений.

Использование второго способа объединения  учреждений соответствует положениям гражданского законодательства. Пункт 3 статьи 125 ГК РФ предусматривает, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать как государственные органы и органы местного самоуправления, так и юридические лица (в частности, учреждения).

Применение  первого из этих способов создает  условия для оперативного изменения  структуры деятельности учреждений, оперативного перераспределения имеющихся  ресурсов.

Второй  обеспечивает проведение мягкой реструктуризации. Он в большей степени, нежели первый, ориентирован на сохранение и развитие всего ценного в деятельности «подведомственных» учреждений, а не на отсечение ненужного. Важно отметить, что данный способ объединения предотвращает  риск резкого падения престижа головного учреждения из-за сравнительно низкого (на начальном этапе функционирования объединения) качества деятельности «подведомственных» учреждений.

Целесообразность  применения первого или второго  из рассмотренных способов определяется особенностями конкретной ситуации. Вместе с тем представляется, что  во многих случаях окажется полезным их совместное применение, то есть когда  одни учреждения, входя в объединение, теряют статус юридического лица, другие же его сохраняют.

Сегодня законодательством предусмотрена  возможность использования только первого из обозначенных способов объединения  учреждений. Применение второго потребует  внесения изменений в отдельные  нормы отраслевого и бюджетного законодательства.

5. Развитие кадрового  потенциала, повышение  качества и эффективности  труда работников  учреждений 

В рамках данного направления предлагается осуществить:

— переход  к «эффективному контракту» в  секторе государственных и муниципальных  учреждений;

— совершенствование  системы оплаты труда работников государственных и муниципальных  учреждений;

— совершенствование  системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации прежде всего руководящих работников учреждений отраслей социально-культурной сферы.

5.1. Переход к «эффективному  контракту» в секторе  государственных  и муниципальных  учреждений 

Рост  бюджетного финансирования социально-культурной сферы не привел к кардинальному  относительному росту уровня оплаты труда в СГиМУ: так, по данным Росстата среднемесячная заработная плата работников образования в 2010 г. составила 62 % к среднемесячной заработной плате по экономике в целом, работников здравоохранения и предоставления социальных услуг — 69 %, работников культуры и спорта — 76 %, т. е. отставание оплаты труда в бюджетном секторе от других секторов экономики сохранилось.

Относительно  низкий уровень оплаты труда препятствует притоку в отрасли социально-культурной сферы молодых специалистов, а  также квалифицированных управленческих кадров. Закупка современного оборудования, применение современных технологий в здравоохранении и образовании  на фоне недостаточно высокого кадрового  потенциала государственных и муниципальных  учреждений отраслей социальной сферы  нередко приводит к существенному  снижению отдачи от вложенных средств.

Для решения  задач, стоящих перед сферой оказания социально значимых услуг, оплата эффективного труда в ней должна стать более  конкурентоспособной по отношению  к заработной плате в других секторах экономики.

Инструментом  повышения конкурентоспособности  является «эффективный контракт», то есть такой уровень оплаты труда, который  позволит остановить негативный отбор  в социально-культурной сфере, привлечет  в нее креативных работников36. Этого не достичь путем механического увеличения ставок и окладов. Дело не только в нехватке средств в бюджетах всех уровней. Помимо этого требуется учитывать особенности территориальных рынков труда. Одна и та же оплата может быть привлекательной в одном регионе и неконкурентоспособной в другом. Также важно создать систему, когда тот, кто напряженно и результативно трудится, находится в лучшем положении по сравнению с менее добросовестными и менее эффективными работниками.

36 Переход  на «эффективный контракт» предполагает  меры по обеспечению эффективной  занятости с учетом развития  альтернативных рынков труда.  В качестве ориентира можно  считать, что для учителей в  настоящее время эффективным  контрактом считается оплата  их труда на уровне среднего  по экономике соответствующего  региона. 

Реализацию  мер по повышению конкурентоспособности  СГиМУ на рынке труда нельзя затягивать. Основные мероприятия по переводу на «эффективный контракт» специалистов, наиболее значимых для соответствующих отраслей, должны быть реализованы до конца 2015 года. По существующим оценкам, для такого перехода потребуется рост финансирования СГиМУ в объеме до 2,5 % ВВП.

5.2. Совершенствование  системы оплаты  труда работников  государственных  и муниципальных  учреждений 

Внедрение новой системы оплаты труда (далее  — НСОТ) было направлено на усиление ориентации на результативность и качество, однако вступление в действие закона № 83-ФЗ создало новую ситуацию, в  которой пока не решены следующие  проблемы:

— применимость подходов, предусмотренных новой  системой оплаты труда, к автономным и «новым» бюджетным учреждениям;

— сохранения при переходе на финансирование государственных  заданий мер по стимулированию коллективов, отдельных работников и руководителей  СГиМУ, а также ведомственных систем оценки эффективности деятельности автономных и «новых» бюджетных учреждений, предусмотренных НСОТ.

Необходимо  обеспечить поэтапное совершенствование  системы оплаты труда в секторе  государственных и муниципальных  учреждений, увязав дальнейший рост заработной платы (а он должен быть весьма существенным) с оптимизацией занятости и резким усилением стимулирующего характера  оплаты труда как на уровне учреждений, так и на уровне конкретных работников.

Предстоит внести уточнения, связанные с изменением типа учреждений бюджетного сектора, в  такие основополагающие документы, регулирующие системы оплаты труда, как «Трудовой кодекс Российской Федерации», «Положение об установлении систем оплаты труда работников федеральных  бюджетных и казенных учреждений»38, Рекомендации по разработке федеральными государственными органами и учреждениями — главными распорядителями средств  федерального бюджета примерных  положений об оплате труда работников подведомственных федеральных бюджетных учреждений39 и Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений.

5.3. Совершенствование  системы подготовки, переподготовки и  повышения квалификации прежде всего руководящих работников учреждений отраслей социальной сферы

Попытки решения проблем бюджетного сектора  за счет увеличения его бюджетного финансирования в полной мере выявили  проблему нехватки квалифицированных  управленческих команд, которые могли  бы эффективно использовать выделяемые государством средства. Сейчас уже  очевидно, что результативность расходов зависит, в том числе, от квалификации управленческих кадров, которую необходимо кардинально повышать.

Кадровый  состав государственных и муниципальных  учреждений, низкий уровень мотивации  работников являются основными проблемами развития бюджетного сектора, поскольку  от квалификации и мотивации кадров во многом зависит как качество оказываемых  социально значимых услуг, а следовательно, и удовлетворенность деятельностью данных учреждений со стороны населения, так и эффективность расходования бюджетных средств.

Потребности в подготовке, переподготовке и повышении  квалификации управленческих кадров отраслей социально-культурной сферы определяются необходимостью обеспечить государственные  и муниципальные учреждения квалифицированными управленцами, а также компенсировать естественное выбытие руководящих  работников.

По предварительным  оценкам, для сектора государственных  и муниципальных учреждений социально-культурной сферы России в целом только для  компенсации выбытия управленцев  необходимо обеспечить подготовку не менее 5—6 % от современной численности  административно-управленческого персонала, т. е. 75—90 тыс. человек в год. Представляется целесообразным осуществлять такую  подготовку в университетах, открывая в них соответствующие магистерские программы (с установлением государственного задания на подготовку специалистов по управлению государственными и муниципальными учреждениями).

Помимо  того, качественный рост квалификации управленческих кадров может быть обеспечен  при условии охвата переподготовкой  и повышением квалификации порядка 60 % численности административно-управленческого  персонала. Если ставить такую задачу на период 2012—2015 гг., то за указанный  период необходимо обеспечивать переподготовку и повышение квалификации примерно 15 % управленцев ежегодно, или по 225 тыс. человек в год.

6. Сценарии развития  бюджетного сектора 

Сценарии  развития сектора оказания социально  значимых услуг определяются, с одной  стороны, динамикой ВВП в период 2011—2020 гг., долей бюджетных расходов на социально-культурную сферу в  валовом внутреннем продукте, а с другой — глубиной и интенсивностью проводимых в ней реформ.

Всего рассматривается три сценария, которые  условно можно назвать инерционным, стабилизационным и модернизационным.

6.1. Инерционный сценарий 

Данный  сценарий исходит из консервативного  варианта экономического развития, обусловленного сравнительно низкой динамикой ВВП  Российской Федерации в 2011—2020 гг., что  не позволяет существенно увеличить  в нем долю бюджетных расходов на социально-культурную сферу (она  вырастет с 12,5 % ВВП в 2010 г. до 14,5 % в 2020 г.). В рамках данного сценария будут  осуществляться уже запущенные институциональные  преобразования внутри СГиМУ, прежде всего, реализация Федерального закона № 83-ФЗ. Доля автономных учреждений останется невысокой, в том числе на федеральном уровне (не более 10 % к 2015 г. и 15—20 % от общего числа учреждений СГиМУ к 2020 г.). Бюджетные средства будут в основном выделяться на текущую деятельность (а не на развитие). Вместе с тем будет продолжено финансирование приоритетных национальных проектов.