Реформирование бюджетного сектора экономики

Реформирование  бюджетного сектора  экономики.

1. Анализ ситуации, основные проблемы 

До недавнего  времени бюджетный сектор составляли бюджетные учреждения (далее —  БУ), каковыми являлись все государственные  и муниципальные учреждения. Однако после вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ (далее — Закон № 83-ФЗ) более точно применительно к решаемым задачам говорить не о бюджетном секторе, который сейчас составляют только казенные учреждения (далее — КУ), а о секторе государственных и муниципальных учреждений (далее — СГиМУ).

В данный сектор входят учреждения разного профиля. Однако наиболее значимую его часть  составляют учреждения отраслей социально-культурной сферы: здравоохранения, образования, социального обслуживания, культуры, физической культуры и спорта. Они  объединены общностью своих целей: удовлетворение потребностей населения  в социально значимых услугах  — и составляют примерно 70 % от общего числа учреждений СГиМУ. В названных отраслях занято почти 13 млн человек. Доля расходов на эти отрасли в расходах консолидированного бюджета РФ составляет 32,6 %, а в ВВП — 12,5 %.

Вместе  с тем, реформирование СГиМУ (более точно применительно к рассматриваемым далее вопросам — реформирование его организационно-экономических механизмов) не может быть сведено исключительно к повышению внутренней эффективности его деятельности. Оказанием населению социально значимых услуг могут заниматься, а в развитых странах, как правило, весьма успешно занимаются, не только государственные (муниципальные) учреждения, но и организации других секторов экономики, прежде всего частные некоммерческие организации (далее — НКО). С учетом сказанного, задача реформирования СГиМУ должна включать вопросы оптимизации его места в системе предоставления социально значимых услуг, роста эффективности функционирования этой системы в целом.

В последние  предкризисные годы наблюдался устойчивый рост бюджетного финансирования отраслей социально-культурной сферы. Так, расходы  консолидированного бюджета РФ на образование  выросли в 2008 году по сравнению с 2004 годом в реальном выражении  в 1,9 раз, на здравоохранение — в 1,4 раза. Однако в период кризиса  произошла стабилизация и даже некоторое  сокращение бюджетных расходов на данную сферу. В частности, доля расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на социально-культурную сферу в целом  в ВВП уменьшилась с 15,3 % в 2008 году до 12,5 % в 2010 году.

Одновременно  проводился и проводится в настоящее  время ряд крупных мероприятий  по модернизации СГиМУ, в том числе: введение новой системы оплаты труда работников бюджетной сферы; выделение инновационного сегмента в СГиМУ, включая финансирование на конкурсной основе инновационных образовательных программ вузов, создание сети исследовательских университетов; развитие государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) в социально-культурной сфере, в частности, создание фондов целевого капитала и др.

Особо следует отметить проводимые в настоящее  время мероприятия по реализации Закона № 83-ФЗ, которые касаются всех без исключения государственных  и муниципальных учреждений, затрагивают  интересы каждого жителя России. Эти  мероприятия связаны с преобразованием  бюджетных учреждений в новые  типы учреждений — казенные, «новые»  БУ и автономные учреждения (далее  — АУ).

Вместе  с тем, существенный рост бюджетных  расходов на социально-культурную сферу, проведение мероприятий модернизационного характера не дали пока ощутимых результатов. Так,в 2010 году по индексу развития человеческого потенциала Российская Федерация заняла по данным ПРООН 65 место среди 169 стран33. При этом по совокупному индексу развития образования она находилась на 41-м месте, а по показателям здоровья населения — на 122-м.

В настоящее  время СГиМУ сталкивается в своем развитии со следующими проблемами и вызовами:

• демографические:

 

— демографический  спад (снижается нагрузка прежде всего на систему профессионального образования);

— старение населения (существенно возрастает нагрузка на системы здравоохранения  и социального обслуживания);

• экономические:

 

— бюджетные  расходы на социально-культурную сферу  не могут быть значительно увеличены  без риска для финансовой стабильности, прогнозные оценки экспертных групп  определяют возможность роста этих расходов к 2020 году в пределах до 3 % ВВП;

- «отрицательный  отбор» работников СГиМУ, вызванный неконкурентоспособностью сектора на рынке труда;

• социальные:

 

— рост дифференциации потребностей населения;

— неудовлетворенность  потребителей качеством и доступностью услуг;

— недоверие  населения к реформам в социально-культурной сфере;

• управленческие:

 

— острая нехватка квалифицированных управленческих кадров.

1. Цели, проблемы и  основные направления  реформирования СГиМУ

Главной целью на предстоящую перспективу  является существенное повышение качества и доступности социально значимых услуг, увеличение их разнообразия, оптимизация  использования ресурсов социально-культурной сферы, прежде всего путем развития конкуренции между государственными и муниципальными учреждениями, организациями  других организационно-правовых форм.

На пути достижения указанной цели имеются  серьезные проблемы.

1. Возникла  реальная угроза поворота вспять  или формального проведения реформы  учреждений, обусловленная прежде всего последовательным снижением уровня экономической самостоятельности АУ.

2. Деятельность  учреждений сильно различается  по качеству и эффективности,  многие учреждения оказывают  услуги крайне низкого качества.

4. Происходит  «отрицательный отбор» работников  из-за неконкурентоспособности учреждений  на рынке труда. 

5. Не  обеспечивается реальная конкуренция  государственных и негосударственных  организаций на рынке бюджетных  услуг: 

— государственные  и муниципальные учреждения, НКО  и частные КО имеют раздельные механизмы бюджетного финансирования, при этом практически 100 % средств направляется государственным и муниципальным учреждениям;

— не созданы  условия широкого и осознанного  выбора потребителем поставщика услуг, права потребителя плохо защищены.

6. При  создании государственных и муниципальных  учреждений отсутствует возможность  интеграции средств публичных  образований различного уровня  и бизнеса, что, в частности,  является препятствием для развития  в социально-культурной сфере  государственно-частного партнерства. 

7. Вопросы  создания и деятельности НКО  недостаточно урегулированы законодательством,  что является одной из причин  недоверия к ним государства  и общества.

8. Приток  частных средств в социальную сферу незначителен, что во многом обусловлено отсутствием действенных стимулов развития благотворительности. Не заработал в полной мере ФЗ о целевом капитале.

С учетом названной цели и обозначенных проблем  предлагаются следующие основные направления  реформирования СГиМУ:

1) полномасштабное  и качественное проведение реформы  учреждений;

2) создание  открытой социальной сферы: конкуренция  по качеству, развитие государственно-частного  партнерства; 

3) развитие  сети учреждений;

4) развитие  кадрового потенциала, повышение  качества и эффективности труда  работников учреждений.

2. Полномасштабное  и качественное  проведение реформы  учреждений 

В настоящее  время проводится подготовительная работа к реализации Закона № 83-ФЗ. Она охватила все регионы России и направлена на разъяснение положений  названного закона, оказание методической помощи субъектам РФ и муниципалитетам. Устраняются выявленные в ходе этой работы недостатки законодательства.

Данная  работа крайне важна, и ее целесообразно  продолжать. Вместе с тем на пути реализации реформы возникли серьезные  угрозы и риски.

Прежде  всего, возникла угроза свертывания  реформы. Признаками этого, во-первых, является последовательное снижение уровня экономической самостоятельности  АУ в результате принятия ряда поправок к ФЗ «Об автономных учреждениях». Во-вторых, предусмотренное подготовленным в настоящее время законопроектом по внесению изменений в Гражданский  кодекс Российской Федерации восстановление субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам БУ и АУ, что противоречит одному из ключевых положений реформы  — увеличению экономической самостоятельности  учреждений при повышении уровня их экономической ответственности.

Снижение  экономической свободы АУ связано прежде всего с нормой Закона № 83-ФЗ, предусматривающей регламентацию порядка разработки и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности АУ его учредителем, то есть в предельном случае учредитель может оставить за собой право утверждения этого плана и экономическая самостоятельность АУ становится эфемерной.

С принятием  Закона № 83-ФЗ АУ было ограничено в  праве открытия своих счетов в  банках. Такое право согласно указанному закону не предусмотрено для бюджетных  инвестиций, средства которых должны размещаться на лицевых счетах, открытых для АУ в органах казначейства.

Вызывает  сомнение целесообразность предоставления АУ права открытия лицевых счетов соответственно в территориальных  органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований. Данное право предоставлено Законом  № 83-ФЗ и может послужить сигналом регионам и муниципалитетам для  принуждения автономных учреждений к его использованию.

Также весьма сомнительным представляется установленное  законодательством ограничение  права АУ в осуществлении приносящей доход деятельности, относящейся  к его основной деятельности. Такая  деятельность должна проводиться АУ в порядке, предусмотренном федеральными законами. Соответствующий порядок  определен, в частности, для вузов. Федеральным законом «О высшем и  послевузовском профессиональном образовании» (пункт 2 статьи 29) установлено, что вуз  вправе осуществлять сверх финансируемых  за счет средств соответствующего бюджета контрольных цифр приема студентов подготовку специалистов по договорам с оплатой стоимости обучения физическими и (или) юридическими лицами в объеме, согласованном с его учредителем. Однако смысл такого согласования в условиях, когда ограничения на указанный объем являются одним из лицензионных требований, связанных с обеспечением необходимого качества образования, неясен.

Еще один недостаток законодательства, препятствующий развитию реформы, — неравенство  учреждений различных типов в  конкурсах на выполнение государственных (муниципальных) контрактов. В случае победы на конкурсе КУ и АУ должны вносить  финансовое обеспечение исполнения контракта, замораживая средства на длительный срок (до 3-х лет). В то же время БУ освобождено от такой  обязанности.

Существует  риск чисто формального проведения реформы. На сегодняшний день отсутствуют  достаточно четкие критерии отнесения  учреждений к казенным, бюджетным и автономным. Так, если обратиться к утвержденным распоряжением Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. № 15-05-р Методическим рекомендациям по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, то предложенные в них критерии не позволяют отделить «новые» бюджетные учреждения от автономных. И это не удивительно, поскольку в настоящее время законодательство не устанавливает между ними существенных различий.

Для отделения  казенных учреждений от бюджетных, с  одной стороны, и автономных, с  другой, в указанном распоряжении Правительства РФ предлагается использовать критерии «экономический потенциал» и  «управленческий потенциал» учреждения. Однако эти критерии, характеризующие  состояние самих учреждений, а  не условия их деятельности, могут  применяться лишь в качестве ограничивающих факторов (вспомогательных критериев). Что же касается основного критерия, то в качестве такового должно прежде всего учитываться наличие у учреждения конкурентной среды.