Разработка предложений по усилению земельного контроля Беловского муниципального района Кемеровской области

1. Земельные отношения и их законодательная основа

1. Особенности использования земель в Российской Федерации

    Земельные отношения в России на протяжении всей ее истории являлись важнейшим  элементом жизни общества, основой  социально-экономического развития и  стабильности, приоритетным направлением политики государства. Необходимо отметить, что в дореволюционной России, и при советском режиме, и на современном этапе развития нашего государства эта проблема всегда оставалась одной из наиболее сложных, и острых в отношениях между личностью, обществом и государством. Общая тенденция  свидетельствует о том, что на любом историческом этапе, земельные преобразования, реформы всегда проходили в сложной социальной обстановке. Реформы вызывали раскол в обществе и серьезное сопротивление их проведению со стороны определенных социальных и политических сил и, далеко не всегда приводили к положительным результатам, достаточно вспомнить аграрные реформы П.А.Столыпина, на советском этапе – раскулачивание и коллективизацию.

    В настоящее время наблюдается обратная тенденция: стремление государства вернуть человеку землю под законодательную гарантию права частной собственности на нее и тем самым достичь оздоровления социально-экономической ситуации в государстве.

    Исторический  опыт свидетельствует о необходимости четкого и осторожного подхода к правовому регулированию земельных отношений, исключая непоследовательность и спешку в принятии законодательных актов, которые могут привести к крайне негативным последствиям.[20, c.251]

    Земельные отношения – это, прежде всего волевые общественные отношения имеющие своим объектом землю. Земля, будучи вовлеченной в процесс общественного материального производства или иную сферу социальной деятельности в зависимости от целей, в которых ее используют, выполняет различные функции для предприятий промышленности, транспорта, строительства, размещения населенных пунктов, ряда других отраслей производства она служит пространственным операционным базисом, местом для размещения зданий, сооружений, устройства путей сообщения.

    Совершенно  иную роль выполняет земля в сельскохозяйственном производстве, где  она является не только материальным условием, но и  активным фактором производства.

    Главной задачей, стоящей перед государством, является создание и развития земельного законодательства. Как любое другое, земельное законодательство должно обладать определенной стабильностью, но при этом адекватно и своевременно реагировать на происходящие изменения в земельной политике государства, предлагая соответствующие правовые нормы. Стабильностью отличалось земельное законодательство советского периода развития Российского государства. Россия имела три земельных кодекса: 1922, 1970 и 1991-го годов. Устойчивость первых двух земельных кодексов базировалась на государственной собственности на землю и вторичности права колхозов на ее владение. Ликвидация исключительной собственности государства на землю, восстановление прав собственности на землю граждан и хозяйствующих субъектов, включение земли в систему рыночного оборота потребовали иного качества законодательства, устанавливающего новые правила, в рамках которых происходили бы осуществляемые преобразования. Пик законотворчества в этой сфере пришелся на 1991-1993 годы, когда были введены и законодательно закреплены права на землю для граждан и юридических лиц. Законодательство этого периода одолело государственную монополию на землю. Оно впервые утвердило право частной собственности граждан на землю и закрепило это право в Конституции Российской Федерации. Именно на это были направлены указы Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками», «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», «О реализации конституционных прав граждан на землю»,  «О мерах по развитию ипотечного кредитования» и другие. Одновременно государство усиливало контроль за охраной и использованием земель, защищая ее от нерациональное использование, защищая землю как основу жизнедеятельности человека -  Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы», Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. № 1362 «об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. « 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» обозначил ряд новых задач. Указ определяет, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранного и иного специального законодательства. Таким образом, собственники земельных участков получили все необходимые правомочия по распоряжению землей. Однако к концу 1993 г. наметился, а затем углубился кризис в нормотворческой деятельности. Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993г. «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Наполовину изменил положения действовавшего с 1991 года Земельного Кодекса  РСФСР,  1994-1995 годы не привнесли ничего нового в законодательную деятельность для последовательного продвижения аграрной и земельной реформ.[22, c.43]         

2. Анализ  правовых норм Земельного кодекса в Российской Федерации

Принятые  в последние годы Земельный кодекс Российской Федерации, федеральные  законы «О государственной земельном  кадастре», «О землеустройстве», «О разграничении  государственной собственности на землю», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также ряд инструктивных документов Росземкадастра качественным образом изменили характер земельных отношений, равно как и систему управления земельными ресурсами России.

    Новый Земельный кодекс РФ имеет ярко выраженный либерально-рыночный характер, несмотря на то, что в нем много  позиций, отражающих значительную степень государственного регулирования земельных отношений  с помощью норм административно-правового  характера. Его отличает более высокий уровень юридической техники по сравнению с Земельным Кодексом РСФСР 1991г. Структура Земельного кодекса РФ стала более четкой, позволяющей выделить общую и особенные части. Земельный кодекс РФ состоит из 18 глав и 103 статей: главы 1-13состовляют общую часть, а главы 14-18, касающиеся правового положения отдельных категорий земель, составляют особенную часть Кодекса. Некоторые главы и статьи представляют собой новеллы, которых ранее не было в земельном законодательстве, в частности это глава 1 «Общие положения», глава 3 «Собственность на землю», глава 4, касающаяся иных прав на земельные участки, глава 9 «Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров» и т. д. Статья 1 Земельного кодекса РФ предусматривает 11 принципов, наиболее актуальными из которых являются следующие:

1. принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не носит ущерба окружающей среде;
2. принцип участия граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на землю, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране. Этим же принципом определено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления и иные субъекты хозяйственной деятельности обязаны обеспечить гражданам и общественным объединениям возможность такого участия;
3. принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

    Кроме того, статья 1 устанавливает принципы разграничения норм гражданского и  земельного законодательства в части  регулирования отношений по использованию  земли и государственного регулирования  ее приватизации.

    Важным  является тот момент, что законодатель в п. 1 статьи 3 Земельного кодекса  РФ четко определил, какие отношения  являются предметом регулирования  земельного законодательства, т.е. фактически дал определение земельным отношениям как основе жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В Земельном кодексе РСФСР понятие земельных отношений не было определено, что создавало некоторые трудности в правоприменительной практике в связи с разграничением предмета регулирования земельного законодательства и смежных отраслей права. Теперь же данный пробел восполнен.  Особое внимание следует обратить на статью 6 Земельного кодекса РФ. В ней впервые четко определено, что является объектом земельных отношений. Итак, в соответствии с п. 1 данной статьи «объектами земельных отношений являются:

1. земля как природный объект и природный ресурс;
2. земельные участки;
3. части земельных участков.

    Статья 7 Земельного кодекса РФ определяет состав земель в России, устанавливая их категории (всего предусмотрено 7 категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи и т.д.; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.) в соответствии с их целевым назначением, правовое положение  которых установлено особенной частью Земельного кодекса РФ. Также существенное значение имеет тот момент, что статьи 9-11 четко определяют и разграничивают полномочия федеральных органов власти, субъектов российской Федерации и органов местного самоуправления в области земельных отношений. Эти нормы позволят всем органам государственной власти и органам местного самоуправления ясно определить объект своей компетенции в области земельных отношений, что существенно снизит возможность принятия незаконных управленческих решений. Например, закон Кемеровской Области № 151 от 04.12.2006. «О порядке решения вопросов местного значения муниципальными образованиями Кемеровской области в переходный период» гласит, что муниципальные районы имеют полномочия на утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, решений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществления земельного контроля за использования земель поселения. 

    Вопросы, связанные с собственностью на землю, регулирует глава 3 Земельного кодекса  РФ. Необходимо отметить, что в Земельном  кодексе РСФСР такой главы  не было и вопросы собственности  на земельные участки  регулировались  гражданским кодексом РФ и некоторыми другими нормативно-правовыми актами.[16, c.5-113]

    В новом Земельном кодексе законодатель четко определил, какие земли  являются частной собственностью, т.е. собственностью граждан и юридических  лиц, а какие – государственной, т.е. земли не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц. В статьях 17-19 Земельного кодекса законодатель определяет федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность на землю.

    Принципиально важным является то, что п. 2 статьи 5 Земельного кодекса РФ впервые открывает возможность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам иметь на праве собственности земельные участки на территории Российской Федерации. Вместе с тем устанавливаются определенные ограничения этого права. Так,  вышеуказанные лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, которые находятся на приграничных   территориях и перечень которых должен быть установлен Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о государственной границе России.

    Глава 4 Земельного кодекса РФ посвящена  так называемым иным правам на землю. Некоторые из них носят характер вещных прав, а некоторые – обязательственных  прав. Данная глава в целом также является новацией для российского земельного законодательства, хотя все правовые виды владения землей, которые теперь четко установлены Земельным кодексом РФ, ранее были закреплены главой 17 Гражданского кодекса РФ  и некоторыми другими нормативно- правовыми актами, то есть в принципе были известны и использовались до принятия Земельного кодекса РФ. Новым Земельным кодексом закреплено 5 видов владения земельными участками:

1. пожизненное наследуемое владение земельными участками;
2. постоянное (бессрочное) пользование земельными участками;
3. аренда земельных участков; 
4. право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут);
5. безвозмездное срочное пользование земельными участками.

    Впервые в Земельном кодексе РФ введена  статья, которая касается сервитута, то есть права ограниченного пользования чужим земельным участком. Это относительно новый институт российского законодательства, необходимость введения которого стала ясна после отмены монополии государства на землю как объекта права собственности. Ранее частные земельные сервитуты были установлены Гражданским кодексом РФ, а публичный земельный сервитут – нормативно-правовыми актами в основном подзаконного характера.

    Согласно  главе 5 Земельного кодекса граждане и юридические лица имеют равный доступ к приобретению земельных участков в собственность.  Наиболее распространенными основаниями на приобретение прав на земельные участки являются административные правовые акты (решения компетентных органов о предоставлении земельных участков) и сделки. По общему правилу земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц предоставляются за плату, а так же иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам ст.28 Земельного кодекса РФ.  Бесплатно могут предоставляться земли в случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ. Максимальные размеры участков, предоставляемых в собственность бесплатно, устанавливаются в соответствии со ст. 33 Земельного кодекса РФ.

    Земельные участки предоставляются в собственность  граждан и юридическим лицам, если они не ограниченны в обороте  или хотя и ограничены, но федеральным  законом разрешено их предоставление в собственность граждан и  юридических лиц.

    Законодательством установлен различный порядок принятия решений о закрепления земельного участка в собственность граждан и юридических лиц: при первичном выделении земельного участка для строительства, для целей, не связанных со строительством, при переоформлении существующего права на земельный участок на право собственности.

    Конституция РФ закрепила  положение о том, что человек, его права и свободы  являются высшей ценностью. Главой 9 Земельного кодекса РФ предусмотрены следующие  способы защиты прав человека и гражданина на землю:

1. признание права на земельный участок;
2. восстановление положения, существовавшего до нарушения права на  земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения:
3. признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления;
4. возмещение убытков.
5. гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.
6. рассмотрение земельных споров.

    Все перечисленные способы защиты прав были ранее зафиксированы в статьях Гражданского кодекса, но в Земельном кодексе они отражены впервые.[30, c.14]