Разработка и реализация государственной политики

      Главную роль при осуществлении государственной  политики играют органы исполнительной власти на всех уровнях, от центральных до местных структур. На втором месте обычно находятся неправительственные организации, которые непосредственно заинтересованы в реализации определенной политики и часто принимают в ней самое непосредственное участие. Остальные участники играют лишь эпизодическую роль, это относится и к органам представительной власти[9].

      Уровень конфликтности при реализации государственной политики может быть высоким, средним и низким. Это важно учитывать, рассматривая степень влияния государственных и негосударственных структур на политику в отдельной сфере или в целом, а также отвечая на вопрос, является ли это влияние постоянным или носит временный характер.

      Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Для того чтобы эти действия были результативными и приводили к ожидаемым результатам, необходимо выполнение нескольких ниже перечисленных условий:

      1) законодательство должно точно определять границы и основные организационные и финансовые аспекты реализации государственной политики;

      2) исполнительные органы должны обладать необходимыми ресурсами и квалифицированными кадрами;

      3) государственная политика должна найти широкую поддержку среди социальных групп и лидеров общественно-политических организаций;

      4) государственная политика не должна вызывать социальных конфликтов и подрывать социально-экономические или политические основы государства.

      В процессе реализации политики роль государственных  органов власти состоит в том, чтобы:

1. получить необходимые ресурсы;
2. разработать соответствующие планы и программы;
3. организовать и скоординировать деятельность участников;
4. осуществить мероприятия по достижению поставленных целей.

      Ключевым  составляющим успеха реализации государственной  политики являются отношения внутри системы государственного управления. Слабость реализации заметнее всего  проявляется там, где отсутствует четкое разделение властных полномочий между различными органами власти.

      Еще одним фактором успеха является качество разработанной политики, государственной программы или принятого решения. Поэтому введен даже специальный термин «реализуемость решения», означающий, что еще на этапе разработки рассчитывается вероятность реализации всех планируемых мероприятий с учетом влияния различных факторов.

      Многое  зависит от того, насколько точны  задания и как их интерпретируют конкретные исполнители, особенно на низшем уровне управления, так как именно нижний слой чиновников занимается конкретной реализацией государственных решений. Причем установить контроль над этим слоем довольно трудно[8].

      В числе инструментов, широко используемых в системе государственного управления, находятся разработка и реализация целевых программ. Программный подход иногда подвергают критике, ссылаясь на низкую отдачу от многих государственных программ по сравнению с затраченными средствами. Но здесь, наверное, необходимо вести речь о совершенствовании механизма разработки программ и управления ими, методов их оценки и мониторинга их реализации, а не об отказе от программ. Использование программного метода позволяет сконцентрировать ресурсы для решения определенной проблемы, объединить усилия всех заинтересованных организаций и привлечь население к решению проблем, поставить долгосрочные цели и разработать стратегию на продолжительный период времени. Последнее весьма важно, так как решение многих общественных проблем растягивается на длительный срок из-за их сложности и масштабности.

      Целевые программы – это инструмент государственного управления. Они увязаны по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления с комплексом научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития [12].

      Если  проанализировать положение в области реализации государственной политики в России, то можно выделить несколько проблем, с которыми приходится сталкиваться на практике. Во-первых, достигается лишь часть целей государственной политики, что относится ко всем ее областям, от социальной до экономической. Во-вторых, в реализации политики участвует много различных организаций, групп и личностей, что затрудняет процесс координации их работы. Кроме того, они имеют различные ценности и мотивы, что еще больше усложняет отношения между ними. В-третьих, они используют различные способы и методы осуществления государственной политики. В-четвертых, сильное влияние на реализацию государственных программ оказывает нестабильность и неопределенность федеративных отношений в стране.

      Постоянные  и динамичные изменения в общественной, внутригосударственной и международной жизни, а также появление новых потребностей у населения оказывают существенное влияние на государственную политику и приводят к ее модернизации. Здесь важно учитывать контекст, факторы изменений, события как катализаторы изменений, инициаторов, действия и результаты изменений государственной политики. Все эти параметры взаимосвязаны и последовательно влияют на действительность и результативность осуществляемой государством политики.

      Помимо  готовности руководителей к изменениям в политике важно принимать во внимание и готовность к переменам общества и его отдельных социальных слоев, особенно если новая политика затрагивает их интересы.

      Одним из основных элементов государственной  политики, на который не обращают, к сожалению, достаточного внимания политические и государственные руководители, является ее оценка, так как очевидно, что должна быть система получения информации и обеспечения контроля за результатами и последствиями принимаемых решений и всей политики в целом. Без этого важного звена сильно снижается эффективность всей государственной политики и более того – без оценки предыдущей работы крайне затруднительно разрабатывать будущую стратегию и регулировать государственные программы [4].

      Оценка реализации государственной политики – это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации, для их совершенствования.

      Главная цель оценки состоит в том, чтобы собрать данные и провести анализ информации о конечных или промежуточных результатах, а затем использовать ее для:

1. совершенствования политики или повышения качества принимаемых решений;
2. определения результатов и последствий проводимой политики.

      Например, в стране принято много различных  социальных программ, под которые  государством выделяются большие финансовые средства, но часто никто не знает, какова реальная отдача от их реализации, в какой степени они помогли  решению определенных социальных проблем. На практике редко когда дается полная оценка результатов выполнения этих программ. Короче говоря, всегда существует потребность в том, чтобы объективно оценить достижения и успехи в работе, а также возникающие проблемы и неудачи.

      Существуют  различные типы оценок разнообразных  аспектов и сторон государственной  политики, а также действий вовлеченных  в процесс участников на всех этапах осуществления политики. К основным типам оценок государственной политики относятся:

      1) оценка прогресса реализации;

      2) оценка результатов;

      3) оценка последствий;

      4) оценка экономической эффективности.

      Задача  состоят в том, чтобы дать оценку деятельности государственных структур, проводимой политике или реализуемым программам, результатам и последствиям политики или программ.

      Планирование  и проведение работы по оценке результатов  государственной политики в какой-либо общественной сфере требуют ответа на ряд сложных методологических проблем, среди которых можно  назвать выбор показателей, применение количественных и качественных оценок, обеспечение точности и объективности проведения оценок, использование результатов оценочных исследований и др. [16, c. 248].

      Оценочные исследования могут проводиться  на всех этапах развития государственной  политики, в том числе и до начала ее реализации. В этом случае они носят прогностический характер. Например, когда надо определить последствия осуществления различных альтернативных вариантов программ. Данные исследования позволяют проверить теоретические основы и предпосылки разработки программы, процесс, связывающий вход и выход программы, эффективность всех элементов программы и результативность альтернативных вариантов

      В целом процесс проведения оценочных  исследований включает несколько этапов и предполагает разработку специальной программы, которая включает:

1. выбор оцениваемой государственной программы в определенной сфере;
2. определение программных целей исследования и оценочных показателей;
3. выбор стратегии проведения исследования, методов и средств оценки;
4. подготовку базы данных, сбор информации и измерение;
5. оценку результатов программы или политики в определенной сфере, ее анализ;
6. подготовку отчета;
7. представление выводов и рекомендаций.

      Несмотря  на различия в подходах и методах  общая схема данных исследований заключается в попытке определить состояние какого-либо объекта или явления до и после проведения запланированных мероприятий, и здесь возникает много вопросов методологического порядка: как и в каких показателях измерить произошедшие изменения? являются ли они следствием проведенных мероприятий или вызваны другими причинами? насколько она выполнима и можно ли ее провести объективно?

      Оценка  выполнения программ включает изучение методов управления, их эффективности, способностей и возможностей организационных структур справиться с поставленными задачами, способности мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентности руководителей и служащих и др.

      Оценка  последствий программы является наиболее сложным типом оценки, хотя ее все чаще используют, особенно при изучении последствий экономического регулирования. Трудность состоит в том, что последствия могут проявиться не сразу, а через определенный промежуток времени, иногда довольно продолжительный. Более того, часто не очень ясны те причины, которые привели к данным последствиям. Также весьма сложно выразить последствия в количественных показателях.

      Так, оценка предлагаемых государственными организациями услуг обычно проводится по четырем направлениям:

1. общая оценка;
2. оценка точности и полезности;
3. оценка своевременности;
4. оценка профессионализма и законности.

      Во  многих странах приняты специальные  законодательные или нормативные документы, в соответствии с которыми оценка включена в процесс разработки и принятия решений, так как опыт показывает, к каким проблемам и осложнениям может привести одно неверное решение, принятое на общенациональном уровне. Особое внимание в настоящий момент уделяют анализу влияния – относительно новому направлению, активно разрабатываемому в последнее время специалистами и широко используемому в работе государственных структур, особенно министерств и ведомств [20].

      Внутренняя  политика подвержена определенным циклам, связанным с утверждением бюджета или началом избирательной кампании, что непосредственно отражается на активности тех сил, которые заинтересованы в оценке работы правительства или иного органа исполнительной власти. Иногда инициатором проведения оценки выступает оппозиционная партия, чтобы набрать себе дополнительные очки перед выборами.

      В конечном итоге оценка должна показать степень эффективности государственной политики, которая в свою очередь зависит от трех основных факторов:

      1) организационных условий выработки и исполнения политики, в том числе:

      а) профессионализма высших государственных чиновников;