Правовой статус государственного служащего

     Такую профессиональную подготовку в странах  Западной Европы и Америки можно  получить в университетах или  колледжах по специальности «public administration». В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The school of public affairs). Школа имеет три кафедры: правительства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными финансами, развитию человеческих ресурсов. Подготовка докторов наук проходит по специальностям: политические науки, государственное управление, право. Все программы объединены одной целью – развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

     В России в 1992 г. Роскадры совместно с  Учебно-методическим объединением вузов  по направлению обучения «Менеджмент» разработали пакет документов об открытии новой специальности 07.18 (в  настоящее время 0610) «Государственное и муниципальное управление». Комитет  по высшей школе Миннауки России включил  ее в перечень специальностей высшего  образования и предоставил право  кадровым центрам готовить специалистов данного профиля.

     Перефразируя  А. Барбюса, можно сказать, что профессиональное политическое образование поможет  государственным администраторам  «перевести» идеи и действия политиков  с «государственного» и «политического»  языка на язык гражданский. Именно поэтому  государственное администрирование  признано всем цивилизованным миром  в качестве особо важной для общества деятельности, родившейся на пересечении  политической теории и практики.

     В отличие от «идеальной модели» бюрократии по Веберу, современная модель административно-государственной  деятельности включает очень сложные  характеристики. Постараемся выделить самые главные из них:

     – применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с использованием методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);

     – прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;

     – анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;

     – организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

     – прогнозирование развития социально-политических, социально-экономических и организационных процессов в объектах управления, проектирование программ нововведений и осуществление этих программ;

     – применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.

     Эксперты  ООН по административно-государственной деятельности считают, что административно-государственное управление должно характеризоваться новым подходом. Принципиальное значение приобретает более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению. Для того, чтобы административно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

     Помимо  этого, структура государственных  служб к концу XX века претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основной упор в административно-государственном  управлении делался на деловые качества профессиональных государственных  служащих, их политическую нейтральность  и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х  важное значение стало придаваться  политической деятельности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администраторов и придание политического характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.

     В конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Сегодня служащие государственной  администрации должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от президента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть на основе такого детального знания своей области государственного администрирования, которого нет у политических лидеров.

     Профессор Йельского университета Д. Йейтс  считает, что в наши дни при  господстве «бюрократической демократии»  в развитых странах мира уже нельзя говорить о действительном разделении властей. Бюрократия приобрела, по его  мнению, законодательные функции, поскольку  она является решающей силой при  выдвижении законодательных предложений. Бюрократия играет также рель судебной власти, особенно в сфере регулирования. При этом бюрократия сохранила и  свои исполнительные функции в сфере  реализации государственной политики¹³.

     Американские  политологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс  считают, что можно выделить шесть  основных направлений деятельности «государственного администрирования»: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство.

     Первичная функция большинства правительственных  бюро может быть определена просто как исполнение и проведение в  жизнь законов, которые приняты  законодательством, и политики, провозглашаемой  исполнительной властью. Это есть, собственно, администрирование. Например, Соединенные  Штаты проводят политику перекачки  федеральных фондов штатам с тем, чтобы оплатить стоимость разнообразных  программ благосостояния. Департамент  здравоохранения и медицинской помощи осуществляет эту политику, решая сколько денег предназначается каждому штату и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы для предназначаемых целей.

     Британия  проводит политику свободного медицинского обеспечения граждан. Ее служба Национального  здравоохранения осуществляет эту  политику, контролируя медицинскую  подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и так далее. В России Министерство здравоохранения  следит за распределением средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения.

     В Великобритании исполнительные власти и администраторы надзирают за повседневными  действиями своих департаментов, и  высокие административно-должностные  лица помогают разрабатывать предлагаемые законопроекты, так же, как помогают своим министрам отвечать на запросы  членов парламента. Поскольку Британия (подобно Франции) обладает частично национализированной экономикой, такие  основные отрасли как сталелитейные  заводы, шахты, железные дороги, телеграфные  и телефонные линии управляются  правительственно-контролируемыми  корпорациями, которые выполняют  политические решения (обычно сохраняемые  за частным сектором в Соединенных  Штатах).

     Что касается второй функции правительственной  бюрократии – обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специфических групп населения). Департамент сельского хозяйства  Соединенных Штатов проводит исследования в области контроля за вредителями, землеустройства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании население. В Британии и России здравоохранение в основном обеспечивается правительством. В Швеции и Западной Германии правительство оказывает расширенную помощь в трудоустройстве. В России правительство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто может и желает учиться.

     Регулирующие  функции правительства предназначены  для поддержания благосостояния населения. В Соединенных Штатах. Комиссия по безопасности биржевой деятельности, например, защищает вкладчиков путем установления определенного порядка для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с      1819 г., регулирующее рабочие условия на фабриках (аналогичные законы существуют в большинстве промышленно развитых стран).

     В России действуют Комитет по занятости  населения и Министерство труда  и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением  трудового законодательства и регулируют проблему занятости в стране.

     В Германии контроль за выполнением федерального законодательства правительствами земель осуществляется Бундесратом (высшая палата национальной законодательной власти); федеральные административные суды обладают силой заставить земельные правительства подчиняться национальным законам. Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы.

     Лицензионная  деятельность администрации тесно  связана с регулированием. Она  позволяет правительству установить минимальные стандарты и ограничения  в определенных областях. Например, если вы хотите заниматься частной  практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах, или работать парикмахером, вы должны удовлетворять определенным государственным стандартам. В странах, таких как Франция или Великобритания, национальные правительства устанавливают стандарты и критерии.

     Еще одной важной функцией государственной  администрации является сбор информации. Информация нужна для двух главных  целей: определить, был ли нарушен  закон, и принять политическое решение, что является целесообразным и основывается на фактическом свидетельстве. Например, В России существует Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в  случае нарушения гражданских прав.

     Агентство по защите окружающей среды должно знать о реальном загрязнении  воздуха и воды, прежде чем сможет издать законы, касающиеся нарушений. Подобные расследования проводятся всеми современными государствами. В России их осуществляет Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации.

     Некоторые агентства действуют при наличии  жалоб. Другие, такие как Управление продовольствием и медикаментами (FDA) в США постоянно проводят различные  исследования по собственной инициативе. FDA не допускает появления наркотиков на рынке – независимо от того, поступали  жалобы или нет – пока не убедится, что лекарство или продукт  питания безопасен и эффективен. В России аналогичной деятельностью  занято Министерство здравоохранения.

     Иногда  возникает проблема посягательства на права личности. Тогда организации, такие, как, например, Федеральное Бюро Расследований (ФБР) в США, расследует подрывную деятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей  подозреваемых лиц.

     Многие  законы также требуют административной интерпретации. Например, Конгресс США  может запретить рекламу, направленную на обман, но определение что является обманом, выносит Федеральная торговая комиссия.

     Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей  принять их советы: члены парламента, как правило, с радостью принимают  техническую помощь специалистов. Это  сегодня важнейший канал влияния  бюрократии на общественную политику. Иногда, разумеется, возникают конфликты. Ярким историческим примером может  быть затяжной конфликт министра обороны  в администрации Дж. Кеннеди, Р. Макнамары  с военными экспертами по поводу увеличения затрат на вооружение. Подобным же образом  президент Трумэн долгое время находился  под интенсивным давлением со стороны экспертов Государственного Департамента по вопросу о признании  Израиля как независимого государства.

     Совещательная роль бюрократии присуща не только США, это – неотъемлемая черта всех современных высокоразвитых государств. Бюрократы играют важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и консультанты часто добиваются значительных успехов в убеждении своих политических руководителей принять их образ мышления по возникающему вопросу.