Методы управления государством

   В современной российской действительности решающим при согласовании интересов для принятия государственных решений становится групповой сговор административно-элитарных кругов, клиентарный тип кооперирования интересов, приоритет персональной лояльности над интересами дела. Раскол между властью и обществом углубляется: политико-управленческая сфера становится еще менее понятой и принятой рядовыми гражданами, что способствует их отчуждению от власти. Перебороть устоявшиеся ментальные реакции на процесс преобразований и на условия профессиональной деятельности чиновничества возможно лишь в процессе радикального изменения институциональной среды, формирования нового типа организации властных отношений.

3. Классификация методов государственного управления в России

  В отечественной правовой науке классификация методов государственного управления производится по различным основаниям. Наиболее распространено деление методов по характеру воздействия на управляемую среду на методы убеждения и принуждения. Петров Г.И. предлагает такое их понимание: «убеждение - процесс информации, убеждающей индивида и многих лиц в необходимости должного отношения к окружающему миру; принуждение - наказание за нарушение социальных правил (норм)». С подобной классификацией можно согласиться, хотя и необходимо отметить, что представление о принуждении как методе государственного управления только как о наказании за нарушение установленных управляющим субъектом норм несколько сужает сферу его действительного применения, поскольку принуждение используется государством не только в качестве карательных мер, но и в целях пресечения и предупреждения противоправного поведения, побуждает управляемых к социально-правомерному образу действий.

Существует  также не вызывающее споров деление  методов государственного управления по характеру воздействия на управляемую  систему на прямые и косвенные. Бахрах Д.Н. выделяет следующие признаки метода прямого воздействия:

- директивность, приказной характер;

- прямое воздействие  на волю;

- однозначность  команд, которые, как правило,  не оставляют их исполнителям  возможности выбора вариантов  и обязывают их делать, как  приказано.

Метод косвенного воздействия определяется им же следующими характеристиками:

- руководящее  воздействие на волю осуществляется  косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном  поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей;

- у подвластных  существует возможность выбора  одного из нескольких или даже многих вариантов поведения.

   Основные же споры разворачиваются вокруг вопроса о дифференциации методов государственного управления по критерию содержания способов и сфер влияния на поведение управляемой среды. Наиболее употребительным здесь в последние годы является деление на административные и экономические методы (Пискотин М.И.). Ряд авторов дополнительно выделяют такие методы, как организационные, политического воздействия, социально- и индивидуально-психологические. Достаточно подробную классификацию методов государственного управления (определяя их как методы «административного воздействия») дает Бахрах Д.Н., выделяя, в частности, в оперативно-распорядительной деятельности государства методы структуризации, правонаделения, распределения ресурсов, легализации, учета, контроля, поощрения, убеждения, временных ограничений.

    На фоне такого разнообразия позиций достаточно обоснованной представляется позиция Атаманчука Г.В. Прежде всего, он предлагал разделение методов государственного управления на две группы:

а) методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

б) методы обеспечения  реализации целей и функций государственного управления.

   К первой группе он относил методы, которые используются для обеспечения обоснованности и эффективности всех управленческих функций государства с точки зрения выстраивания системы и структуры внутренней организации деятельности государственных органов. Это такие способы и приемы, как теоретическое осознание существа управленческой проблемы, анализ статистических материалов, обоснование различных альтернатив решения проблемы в условиях ограничения или возможного изменения ресурсов и другие. Смысл всех этих методов сводится к тому, чтобы как можно более точно отразить сам управленческий процесс и сблизить управленческое решение с его управленческими потребностями.

   Вторая же группа состоит из методов непосредственного управляющего воздействия на окружающую среду. Атаманчук Г.В. совершенно справедливо указывал, что во избежание путаницы, дублирования, неопределенности в классификации методов государственного управления необходимо при ее осуществлении прежде всего ориентироваться на то, какими способами, приемами это воздействие осуществляется, то есть исходить из характеристики содержания методов государственного управления. С этой точки зрения он предлагал делить все методы на следующие четыре группы: методы морально-идеологического характера, социально-политического характера, экономические и административные методы.

    К методам морально-идеологического характера он предлагал относить те, в которых преобладающими средствами являются меры воспитания, морального стимулирования и наказания, разъяснения и пропаганды содержания и целей государственного управления. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать определенные убеждения, идеологические установки в отношении государственного управления и тех действий, которые необходимы для его осуществления.

При использовании  методов социально-политического  характера в значительной степени употребляются такие приемы, как создание определенных социальных и политических условий для жизнедеятельности людей, развитие демократии, прав и свобод, развитием политической и общественной активности. Чем более демократично государственное устройство, тем более велика роль этих методов.

   Экономические методы следует понимать как методы государственного управления, связанные с использованием экономических средств и интересов для обеспечения реализации функций системы и органов государственной власти. Оперируя такими экономическими институтами как собственность, предпринимательство органы государственной власти могут многого добиться в реализации целей и функций государственного управления.

   Административные методы обычно характеризуются прямым воздействием на управляемый объект (волю исполнителей) с помощью установления его прав и обязанностей, односторонним выбором органом управления способа решения стоящей перед ним задачи, безусловной обязательностью распоряжений и указаний управляющего субъекта, невыполнение которых влечет определенные меры ответственности.

Однако не следует  понимать, что только административные методы государственного управления отражают государственно-властный характер управленческой деятельности. Между всеми методами существует определенное единство, выражающееся в том, что все они являются способами реализации функций и задач, стоящих перед государственными органами, и соответственно не могут не содержать в себе всех признаков, которые свойственны государственной деятельности как таковой.

Принципиальное  различие при этом между демократической  и тоталитарной общественными системами  заключается именно в объекте  управления. В советском обществе государство по сути осуществляло управление деятельностью каждой отдельной организацией. В демократической системе объектом управления становятся не отдельные лица, а общественные процессы. Говоря конкретнее, в обществе, основанном на системе свободной рыночной экономики преобладающим методом государственного воздействия на экономическую среду становится формирование нормативного пространства, в котором бы экономические потребности, интересы, цели, правила, нормативы были бы тщательно продуманы, осуществлялись наиболее рациональным способом и приносили наибольший социальный эффект, гармонизировали систему отношений человек - общество - государство. При этом необходимо отметить, что нормативность в данном случае не следует понимать как результат упорядочения экономической действительности путем использования только правовых средств. Нормативное пространство можно попытаться определить как «правила игры», как систему экономических взаимоотношений в обществе, и эти правила устанавливаются не только правовыми средствами, но и практикой поведения субъектов предпринимательской деятельности (то, что в гражданском законодательстве определяется как «обычаи делового оборота»), а самое главное - в основе своей базируются на общественной идеологии. Известные экономисты К. Макконнелл и С. Брю, характеризуя экономические функции государства, утверждают, что одним из важнейших видов деятельности правительства является «обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы». Сюда же можно привести слова известного руководителя немецких послевоенных экономических реформ Людвига Эрхарда, который полагал, что запуск рыночных механизмов - это не только снятие оков с экономики и освобождение ее от бездарного и всегда деструктивного влияния бюрократии, но и решающий шаг на пути возрождения в народе нравственных принципов, основанных на признании свободы и ответственности каждого гражданина.

       Для нашей страны этот тезис  важен как ни какой другой. Вглядываясь в наше прошлое,  следует отметить, что для российской  культурной традиции, в противоречие например протестантизму, никогда не был характерен культ частной собственности, авторитет законов всегда был ниже авторитета традиций, общинность и коллективизм всегда превалировали над индивидуализмом. В этом плане попытка построения в нашей стране государства социалистического типа осуществлялась не на пустом месте, а на базе этих вечных традиций. Именно поэтому, оценивая сегодня результаты социально-экономических реформ, проходивших в нашей стране в последние 10 лет, практически всем очевидно, что главной их неудачей является невосприятие их народом ввиду несоответствия предложенной ему схемы социального устройства заложенным в обществе идеологическим установкам с одной стороны, и полное невнимание к этой проблеме со стороны реформаторов с другой стороны. Лидеры государства, начиная реформы, пытались чисто технократическими способами осуществить глубокое, и по сути своей идейное преобразование общества, не прилагая при этом никаких усилий по пропаганде тех ценностей, которые они пытались привить как само собой разумеющиеся.

   И если мы действительно стремимся к построению гражданского правового общества, то есть уважающего права и свободы человека, с развитыми демократическими институтами, с принципами свободы предпринимательства, верховенства закона и неприкосновенности частной собственности, то главным в вопросе избрания надлежащего метода государственного управления как раз и становится создание необходимой общественной атмосферы. А государство при этом не только не имеет права устраняться из этого процесса (что практически и происходило в нашей стране), но и обязано активно в нем участвовать - разумеется не путем принудительного насаждения «чуждой» идеологии, а путем создания условий для естественного и нормального восприятия ценностей цивилизованной жизни.

Конечно, мы не можем утверждать, что построение в нашей стране демократического государства западноевропейского  типа есть панацея от всех бед и  наилучший способ организации нашего общества. Исторический опыт всего  мирового сообщества показывает, что существуют социумы, для которых демократия вовсе не является подходящим политическим режимом, и возможно, что мы когда-нибудь придем к выводу, что большинство населения России не стремится к демократическому общественному устройству. Поэтому автору кажется важным подчеркнуть, что процесс формирования нормативного пространства как метода государственного воздействия на экономику должен опираться не на чьи-то единичные представления о наилучшем общественном и государственном устройстве, а на всеобщем интересе и всеобщей воле как основе для формирования системы государственного воздействия на управляемую среду, и, что наиболее важно в современной России, должен создавать такие механизмы взаимодействия государства и экономики, которые снимали бы «тотальность» государства с одной стороны, и анархию рынка с другой стороны, и в итоге бы давали оптимизирующее общественное развитие.

3.1. Виды  методов государственного управления 

Методы и  средства государственного управления достаточно разнообразны. Среди них могут быть как чисто механистические, так и несущие известную идеологическую нагрузку. Они могут быть направлены как на достижение социально значимых позитивных целей, идущих на пользу обществу и государству, так и на манипулирование общественным мнением, обман, принуждение, провокации и т.д. По своему содержанию методы и средства не вполне совпадают, но в деле государственного управления, когда имеется в виду способ достижения его целей, их трудно разделить. Они выступают в единстве, актуализируя ту или иную сторону процесса государственного управления.

 Методы нравственного  воздействия закрепляются и оказываются  эффективными только благодаря  созданию соответствующего морального  климата, характеризующегося последовательностью,  определенностью и дисциплиной. Методы - категории нематериальные, средства, как правило, - материальны. Метод - это то, как делается, средство - при помощи чего делается.

Под методами государственного управления понимаются официальные  способы властного воздействия  государственных органов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном порядке.

Рассматривая  функции и методы осуществления  государственного управления, следует иметь в виду и средства. Например, метод убеждения в качестве средства использует, в частности, аргументацию. Метод контроля в качестве средства предполагает ревизии, справки, отчеты, проверки и т.д. Нравственные методы в качестве средств предполагают дисциплину, порядок и определенный режим.

При выработке  масштабных управленческих решений  следует избегать тенденциозности  в оценках аргументов оппонирующей стороны, столь присущей российскому  менталитету. Для современной России это особенно важно, поскольку принципы, в соответствии с которыми замыслены современные реформы, не вписываются в политическую и экономическую ситуацию, в которой она оказалась. К тому же и спектр противоборствующих сил на ее политической арене достаточно широк и противоречив. Эти обстоятельства требуют от субъекта государственного управления особого внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразований, к выбору наиболее приемлемых организационных форм для их претворения в жизнь.

   В выборе  организационных форм большую роль играет политическая интуиция, основанная, прежде всего, на глубоком понимании существа решаемых проблем. Политическая мудрость заключается не в том, чтобы заставить любыми способами осуществить директивное указание, а в том, чтобы в ходе рациональной дискуссии остановиться на наиболее перспективном и приемлемом варианте решения проблемы, избежать ее упрощения, заранее блокировав контраргументы оппонирующей стороны. Политическая практика изобилует примерами того, что при принятии решения государственного масштаба искусственно создаются условия, облегчающие прохождение заранее выдвинутой управленческой модели и затрудняющие обсуждение и принятие других вариантов.