Методы управления государством

Идеологические  методы государственного управления — для демократического общества неприемлема любая господствующая государственная идеология. Однако это вовсе не исключает необходимости общей, признаваемой большинством населения данного государства, системы идей и духовных ценностей. На их основе, явно или скрыто, строится технология стимулирования социально-политической активности масс и элит, механизмы реализации демократических принципов власти и управления. Практические формы реализации идеологических методов разнообразны, главное же — пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей всеми возможными современными средствами, через деятельность всех институтов обучения и воспитания и, конечно же, средств массовой информации. Элементы идеологических технологий: концепции, идеологические установки, призывы, лозунги, государственные символы, политически и идеологически ориентированная терминология. Способ воздействия — убеждение людей, манипулирование массовым сознанием и поведением.

Социально-психологические методы управления представляют собой способы воздействия, основанные на использовании социально-психологических факторов, к которым можно отнести черты характера муниципального служащего, его способности, темперамент и т. д. Социально-психологические методы важны потому, что результаты работы управляющей системы во многом зависят от такого фактора, как социально-психологическая атмосфера, общественные настроения. Социально-психологические методы — это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентаций и т.д. В системе государственного управления нет специальных институтов, которые бы занимались исключительно вопросами формирования социально-психологической атмосферы в обществе. Эта работа ведется в первую очередь средствами массовой информации, идеологическим организациями, учреждениями литературы и искусства, а также церковью.

2. Роль метода в государственном управлении современной России

 Применительно к современной России в государственном управлении можно отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из - хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно- правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе.

   В РФ конца 90-х годов государственное управление имеет объектом общество переходного типа. Для него характерны социальное напряжение и конфликты, рост недоверия к социальным институтам и быстрое увеличение проявлений отклоняющегося от социальных норм поведения. В этот период нарушается баланс интересов различных социальных (профессиональных, региональных, национальных, демографических, имущественных и т.д.) групп, ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда в ряду первоочередных, требующих государственного решения стоят проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального управления. Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных технологий является для России желаемой целью. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной не только дать научно обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

Проблеме методов государственного управления в отечественной литературе всегда уделялось достаточное внимание. Однако нельзя не отметить, что данное понятие в работах различных авторов употребляется совершенно по-разному и в него вкладывается разный смысл. В основном это связано с тем, что очень часто ставится знак равенства между методами государственного управления и различными проявлениями государственно-управленческого воздействия на общественные отношения. Поэтому для четкого понимания средств государственного управления, что является основной целью настоящей работы, необходимо четко провести разграничение между именно методами воздействия государства и всеми иными элементами управленческого процесса, в которых управляющей стороной выступает государство в лице его органов.

      Под методами государственного управления Козлов Ю.М. понимал «способы юридического или организационного воздействия (регулирования) на управляемые объекты или на отношения в сфере управления». Сходной точки зрения придерживался Лунев А.Е., который определял методы управления как «способы воздействия на управляемых в целях наиболее правильного оперативного решения задач, стоящих перед аппаратом управления». Атаманчук Г.В. предлагал понимание методов государственного управления как «взятые в единстве и взаимодействии способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей в общественной деятельности, отношениях и связях». Все эти определения казалось бы похожи, но в действительности авторы имеют в виду совершенно различные вещи. Все зависит от того, какой смысл каждый из них вкладывает в термины «способы», «приемы», «средства». Как выясняется, определение этих терминов для различных авторов далеко не идентично. Как следует из приводимых ими примеров этих «способов» большинство подразумевает под ними конкретные действия государственных органов. Так, Пискотин М.И. в качестве методов управления называет «установление законных рамок деятельности, выработку и определение экономической политики, дифференциацию цен на различные виды продукции» и так далее. Лунев А.Е. в цитируемой работе в качестве методов управления перечисляет моральное поощрение, воспитание, возможность государственного принуждения. Ясно видно, что суть перечисляемых в качестве методов государственного управления явлений совершенно различна. В одном случае речь идет о совершенно конкретных действиях, например, установление различных цен на различные виды продукции, то есть разовом способе решении какой-либо проблемы, который даже при постоянном своем употреблении никогда не будет методом управления с точки зрения отсутствия системного подхода. По своему существу указанный способ государственного воздействия на экономическую среду должен быть определен как средство государственного управления. В другом случае методами именуются поощрение, воспитание, то есть обезличенные, неконкретизированные в определенные действия и процедуры, приемы воздействия на управляемую среду, и мы можем действительно говорить о методах государственного управления. Таким образом, по мнению автора настоящей работы, соглашаясь с пониманием методов государственного управления как способов, приемов воздействия государства на управляемую среду, следует всегда иметь в виду, что именно понимается под этими способами и приемами: конкретные действия или систематические, осознанные подходы, отвечающие специфике тех явлений, на которые осуществляется воздействие.

Методы государственного управления обладают определенными  признаками:

а) они применяются в процессе государственного управления для осуществления и обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов;

б) они используются от имени  государства, по его полномочию и  в его интересах, поэтому применяются  исключительно органами государственного управления и их официальными и специально уполномоченными представителями;

в) они обладают особым государственным  характером воздействия на управляемые  объекты, что позволяет в том  числе использовать в качестве средств  воздействия меры государственного принуждения;

г) в большинстве случаев  их содержание и применение регулируется нормами права и облекается в  правовую форму.

2. Правовое положение методов государственного управления в выработки политических решений

  Важное  место  в  политико-управленческой   деятельности   отводится

процессу принятия решения. В зарубежной науке управления  понятие  "решение" имеет  несколько  смыслов: 

1)  отыскание  стратегии   действия,   ожидаемая ценность  которого не меньше ценности  любой  другой  стратегии из  заданного набора; 

2)  набор  поведенческих   реакций  в  пользу  чего-то; 

3)  волевая готовность  к совершению действий, несомненных  для субъекта; 4) заключение  о  должном  способе  действий   в   определенной   ситуации   после   сравнения альтернатив.

       В процессе  решения  отмечают  три  основных  технологических  этапа: обоснование,  принятие,  реализация.  Особая  роль   в   процессах   решений отводится  технологическому  прогнозированию,  прогнозам.  Прогноз  включает набор различных путей и вариантов развития. Он необходим, желателен,  но  не  обязателен для решения и действия.

Характерной   чертой   решения   является   его    ориентация    на    цель, целенаправленность.  Цели  должны  ставиться,  исходя  из   трех   важнейших принципов:

а) это должны  быть  объективно  созревшие  цели  (соответствующие  реальным возможностям и потребностям общества и властных субъектов);

б) эти цели должны быть поняты  обществом  и  достижимы,  доступны  ему  для практического осуществления;

в) цели должны быть приняты  обществом, нечужеродны.

       Итак,  принятие  решения  связано   со  сбором  и  анализом  исходной информации,  проверенной  на  достоверность,  и   моделированием   поведения объекта. До того, как будет сделан выбор, то есть, принято данное  решение, определяется стратегия действий, варианты исходов, критерии выбора.

       Для  принятия  оптимального  решения  в   государственной   политике  существуют  два  основных  способа   выбора   альтернативного   варианта   и определения согласованного решения: консенсус и голосование. Первый  из  них -  способ  консенсуса  весьма  эффективен  в тех случаях,  когда интересы участников  принятия  решения  частично  совпадают  и   лишь   незначительно расходятся, поэтому решение  принимается  как  компромисс  между  различными

альтернативами,  поддержанный  всеми  сторонами.  Именно  принцип  "согласия всех" используется для принятия ключевых решений в Совете  безопасности  ООН и ОБСЕ. Но в то  же  время  еще  более  распространенной  является  практика применения в  государственной  политике  способа  голосования  для  принятия стратегических решений. Этот способ выбора решений  не  ограничивается  лишь формальной процедурой и техникой голосования, но включает в  себя  выяснение

сильных и слабых сторон разных вариантов  решения,  уточнение  позиций  лиц, принимающих решения.

       Нельзя не заметить, что в механизме   принятия  политических  решений выделяются  формальные  и  неформальные  звенья,  официальные   каналы   его выработки и  подготовки.  В  качестве  иллюстрации  можно  привести  процесс принятия решений на высшем уровне  в  современной  России.  Правила  игры  и социальные факторы в процессе подписания президентских указов  примерно  уже определились:  тут  и  лоббистское  давление,  и   психологический   настрой Президента, и процедура длительных согласований,  которая  может  заморозить на полгода - год подписание  документа,  а  то  и  просто,  образно  говоря, "спустить  его с рельсов".  Руководители   администрации,   премьер,   его

заместители,   а   также   другие   высшие   государственные   руководители, согласование  с  которыми  считается  необходимым  для  визирования  проекта указа, получают решающую возможность затормозить, а то и  вообще  остановить процесс принятия решений по тому или  иному  важному  вопросу.  В  некоторых случаях для виз требуется несколько страниц. Таким образом, даже  на  первый

взгляд  сугубо  персональные  решения  государственных  деятелей   несут   и коллективно-групповой отпечаток  (например,  интересов  и  ориентаций  семьи Президента) и предполагают порой не один уровень проработки и  согласования.

        Процесс принятия государственных решений распадается на  отдельные этапы и функциональные фазы. В  обобщенном  плане  можно  было  бы  выделить следующие основные  этапы  в  целостном  процессе  принятия  государственных решений:

    1.  Определение  приоритетных  проблем   и   формирование политичес-кой "повестки  дня".  На  этом  начальном этапе  собирается,  селекти-руется   и анализируется   предварительная   информация,   необходимая   для   принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы  и  требования  отдельных индивидов,  социальных  групп   и   общественных   объединений,   отбираются приоритетные проблемы.

    2. Разработка  и  рассмотрение  альтернативных  вариантов  полити-ческого решения общественных проблем.

    3. Окончательный  выбор, формулирование и  легитимация   государ-ственного решения. Это, по сути  дела,  и  есть  основной  этап  в  процессе  принятия решения,   технологически   осуществляемый субъек-тами государственного управления в демократических странах при помощи  выясненных  выше  способов голосования или получения консенсуса.

    4.  Реализация  и   проведение   в   политическую   практику  приня-тых государственных решений. Управленческое  решение  практически  внедряется  и претворяется в жизнь на данном этапе.

    5. Контроль  за ходом осуществления решения  и  "обратная  связь"  с   его результатами. Это завершающий весь цикл принятия  решения  этап.  Отсутствие контроля и "обратно связи" приводит  к  тому,  что госу-дарственное  решение либо искажается, либо  просто  перестает выпол-няться,  либо  даже  приносит обратные исходному замыслу результаты.

2.1. Понятие административно-правовых методов, как методов государственного управления

  Административно – правовые методы опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта. Суть их — воздействие на управляемых по типу — «приказ — исполнение». Отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Примером реализации административно-правового метода может служить любое постановление или распоряжение органа исполнительной власти, содержащее обязательные предписания нижестоящим органам осуществлять определенные мероприятия по управлению предметами, относящимися к их ведению.

Административно-правовые методы отличают: жесткая централизация власти (в форме единоначалия); формализация правил поведения членов организации и стандартизация задач; неприкосновенность организационной иерархии (каждая нижестоящая ступень находится под прямым контролем вышестоящей; каждый член организации имеет узкий строго установленный круг прав, обязанностей и компетенции и т.д.).