Бюрократия в России

      Начиная  с К.Маркса, исследователи часто  отмечают у бюрократии развитых  государств такие черты, как  своекорыстие, корпоративность, формализм, карьеризм, притязание на монопольную компетентность, отношение к гражданам как «винтикам» безличной машины.

             В России выделение государственной  службы в особое направление публично-профессиональной деятельности и возникновение бюрократии шли параллельно с возникновением и усилением государственной власти, созданием Русского централизованного государства, а затем и Российской империи.

         Петр I заложил основы профессиональной  государственной службы. Определенные "Табелью о рангах" положения закрепили на последующие почти два столетия основные принципы состояния российского чиновничества.

Многие черты российского  бюрократизма, к сожалению, воспроизводятся и в современной России.

 На сегодняшний день  система государственного управления  в Российской Федерации характеризуется многочисленными негативными чертами, причины которых отчасти кроются в ее историческом прошлом

2. Место бюрократии в системе российской государственной власти

2.1 Проблема бюрократизации аппарата управления

Бюрократизация аппарата управления означает формирование системы  управления, иерархию должностей, разделение функций и власти, нисходящую лестницу подчинения. Наибольшее развитие бюрократия получила в условиях существования административно – командной системы управления, существовавшего в то время принципа демократического централизма в системе руководства и управления.

Описывая идеальную бюрократическую  организацию, можно выделить несколько  ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение  труда. Каждый сотрудник имеет  определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Четкие правила. Деятельность  каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления.

3. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации  можно сравнить с пирамидой:  большинство находится в ее  основании, а меньшинство –  в верхней части. 

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли.

Множество правил, которые  охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников.

              Особенности процедур и критериев отбора входят в список важнейших характеристик, отличающих, согласно М. Веберу, бюрократический способ управления от патримониального. Значение конкурентного входа на государственную службу отмечается при описании ее функционирования в некоторых странах, добившихся особых экономических успехов¹¹.

Исходный отбор факторов для тех или иных функций влияет на качество исполнения этих функций гораздо сильнее, чем какие-либо иные воздействия на уже отобранных исполнителей - их обучение, стимулирование и т.п., что характерно и для многих других социальных ситуаций.

Нацелены ли существующие сегодня в России процедуры отбора на селекцию наиболее перспективных сотрудников или же происходит систематическая аккумуляция "худших" - наименее квалифицированных и производительных? К числу инструментов эффективного отбора относятся квалификационные экзамены (предпочтительно письменные) и тесты, которые могут применяться как сами по себе, так и в рамках конкурсного замещения должностей.

Долговременная карьера  внутри организации или корпорации, которую представляет собой государственная  служба, является, по Веберу, существенным признаком последней.

Целесообразность подобного  построения карьеры базируется на предположении (часто имплицитном), что в государственном управлении высока доля специализированных знаний и навыков ("аппаратной специфики"), которые накапливаются чиновниками в ходе практической работы. Поэтому в интересах эффективности организации человек должен работать на государственной службе достаточно долго.

Если исходить из целесообразности долговременной карьеры, то процессы продвижения (вертикальной мобильности) приобретают ключевую мотивирующую роль. Вся система стимулов должна при этом иметь перспективный, отсроченный характер.

Чтобы побудить чиновника  сохранять долговременную приверженность организации и эффективно работать на протяжении длительного периода времени, надо формировать у него представление о том, что его сегодняшние усилия будут вознаграждены в будущем, т.е. его статус и заработок будут расти в зависимости от стажа успешной работы.

Реализация всего этого  долговременного процесса возможна только при условии общей высокой  мобильности: чтобы продвигать тех, кто находится на низших уровнях иерархии, необходимо, чтобы двигались вверх те, кто занимает средние позиции. Для этого, в свою очередь, должны своевременно уходить на пенсию высшие чиновники, освобождая соответствующие топ-позиции.

Таким образом, критериями продвижения, на взгляд молодых чиновников, чаще всего являются деловые качества, причем востребованные для новой должности и ее освоения. Характеристики же нынешней работы (на них указывают такие варианты ответов, как хорошая работа на предыдущей должности, инициативность и самостоятельность) упоминаются реже. Возможно, этим и объясняется, почему, скажем, на должности начальников отделов часто набирают людей со стороны.

Ненамного отстает по частоте  упоминаний от двух качеств-лидеров  и воспринимаемая принадлежность претендента  на должностной рост к команде единомышленников. Распространенность этого критерия продвижения лишний раз напоминает о существовании в бюрократических организациях неформальных объединений чиновников - "управленческих команд". "Командность" не обязательно противостоит интересам дела, но все же не вписывается в веберовские критерии построения идеальной бюрократии.

Веберовский подход принципиально индивидуалистичен: чиновник, в идеале, должен быть свободным от любых внутрикорпоративных интересов, обязан служить только интересам дела, его карьера должна строиться на основе только его личных заслуг. В этом смысле "командная игра" бюрократов свидетельствует о несовершенстве российской бюрократии с точки зрения веберовских критериев¹².

Упоминание о принадлежности к команде единомышленников позволяет респонденту придать оттенок благородства интересам команды, к которой он принадлежит. А вот следующие по частоте упоминания социальные качества уже лишены этой благородной окраски: в них прямо акцентируется личная преданность, служение "лицам", а "не делу". Именно в этом смысл таких критериев продвижения, как умение подать себя, связи и знакомства, знание тонкостей "аппаратной" работы, лояльность по отношению к руководству.

Между администрациями разных уровней есть существенные различия. В областных меньше всего доля молодых чиновников, желающих оставить нынешнее место работы, а в федеральных  министерствах эта доля, наоборот, максимальна. Иначе говоря, приверженность персонала областным администрациям наиболее высока, а федеральным министерствам - наиболее низка. Конкретные количественные оценки "потенциальной текучести" будут зависеть от степени "мягкости" или "жесткости" критерия, на основе которого мы судим о желании уволиться.

Бюрократия управляется  с помощью единых зафиксированных  норм и правил, которые устанавливаются  руководством организации независимо от того, является ли она коммерческой или некоммерческой. Эти нормы  предусматривают права и обязанности работников и руководителей. Самые основные нормативы относятся к вопросу об определении прав, полномочий и ответственности. В бюрократической организации руководитель отвечает за деятельность всех подчиненных и имеет право отдавать им распоряжения, которым они должны беспрекословно подчиняться.

Основная обязанность  работника заключается не в том, чтобы делать то, что правильно  и необходимо сделать, а в том, чтобы точно следовать указаниям непосредственного руководителя.

До бюрократии фаворитизм и семейственность разрушали  эффективность организации. Бюрократия придерживается политики повышения сотрудников по службе на основе их квалификационного роста. Это позволяет организации нанимать, обучать и удерживать на работе высококвалифицированных специалистов. Стремление работников к повышению в должности и гарантированность профессиональной карьеры были важным элементом успеха бюрократической системы при условии сильной мотивации к долгосрочной лояльности организации. Однако возможности большей части работников не могут быть реализованы в бюрократической системе, поскольку основной показатель успеха – это продвижение по иерархической лестнице; по мере движения вверх пирамида власти сужается, и только некоторые сотрудники могут занять вышестоящие должности. ¹³

В бюрократической системе  существуют не отношения человека с  человеком, а роли с ролью. Организационная структура и должностные инструкции предписывают то, что ожидается от каждого индивидуума. Работник, исполняющий какие – то специфические обязанности, должен осуществлять их только рационально. Это, в сущности говоря, породило определенный автоматизм и безличностные отношения, противостоящие личным симпатиям, фаворитизму, проявлению чувств и эмоций. Координация осуществляется сверху вниз.

В бюрократической системе  работники не приучаются к координированию работ на своем уровне. Руководитель делит весь объем работы между определенными исполнителями таким образом, чтобы в результате получить выход продукции, за которую он отвечает. Работники должны оставаться в рамках, определенных их должностной инструкцией и стандартными методами. Каждый сотрудник должен подчиняться только одному руководителю. Если это правило нарушается, руководитель теряет авторитет. Координирование работы сверху работало в ранний период промышленной революции, когда возникала необходимость включить в производство огромное количество работников, не имеющих технической квалификации.

                   2.2 Особенности российской бюрократии

Cпецифика социокультурного развития России, которая сильнейшим и неблагоприятным образом отразилась на эволюции власти и государства в стране, состоит в том, что бюрократия, бюрократический слой на протяжении всей ее истории становился единственным реально правящим слоем в стране. Именно с бюрократизацией боролись представители и выразители идеи государства. Именно феномен бюрократизации в широком смысле слова – как системная характеристика всего общественного уклада жизни (в т.ч. такие «знаковые» его черты – косность, «зарегламентированность», негибкость, «застой») – каждый раз вызывал в стране острейший социальный кризис, ставил ее на край пропасти.

Следует отметить, что Россия имела очень пестрый опыт построения своей бюрократической модели.

Государственная служба в  России, несомненно, обладает определенной спецификой по сравнению с другими  странами. Эта специфика заключается прежде всего в том, что отечественный чиновник служит не отдельному человеку, но всей стране в целом. Исторические исследования показывают, что развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не обществу.

Анализ процессов модернизации российского общества дает основания  для вынесения негативной оценки государственному аппарату по главному критерию — наличию сформированного  целевого вектора развития страны. Из достаточно общей теории управления известно, что любая сложная система может существовать лишь при наличии стратегической цели, то есть долговременной перспективы развития. А вот ее как раз и нет. Место общей для всех россиян (и, соответственно, чиновников) цели развития страны заняла идея экономической эффективности, сама по себе полезная и важная, но лишь в системе с другими целями и задачами общественного развития.¹⁴

   К сожалению, тотальная  ориентация последнего десятилетия  только на экономическую эффективность  негативно сказалась не только  на моральных, но и на профессиональных характеристиках государственных служащих. Современные исследователи государственной службы оценивают ее состояние как «кризис целеполагания»; у чиновников нет четкого представления о понятиях «цели», «задачи», «функции», «результаты», то есть рассеивание целей является распространенным видом «организационной патологии» нашей государственной службы. Пишут также о некритическом заимствовании нами западного опыта, доминировании принципа «движение — все, конечная цель — ничто», ори-ентации на решение частных проблем в ущерб общим и пр.

   Со своей стороны,  сегодня народ оценивает власть прежде всего по ее моральным характеристикам. И оценка эта, к сожалению, весьма низкая. Если суммировать данные различных источников, анализирующих эту проблему, то выявляются конкретные негативные нравственные качества государственных служащих, которые в наибольшей мере возмущают людей. Это прежде всего стремление использовать свою должность в корыстных целях, взяточничество, коррумпированность, забвение государственных интересов во имя личной выгоды. Оторванность госчиновников от народа, безразличие, неуважительное отношение к людям, незнание подлинных нужд населения. Это расхождение между словом и делом, имитация бурной деятельности, пренебрежение к законам.