Активный  город и местное  самоуправление

     О.Б. Алексеев  
президент консультационной фирмы “Империал Менеджмент Сервис”

     Городское развитие как приоритет

     70 процентов населения России живет  в городах, здесь производится  основная часть национального  продукта, принимаются “судьбоносные” для страны решения, происходят важнейшие политические события, делаются открытия и изобретения, хранится значительная часть культурного наследия. В то же время, город как был, так и остается “слепым пятном” в практике государственного управления и народно-хозяйственного планирования. Это касается всех городов, за минусом Москвы и Петербурга, а также поселков, сел и других населенных пунктов. Так было в советское время, так происходит и сейчас.

     В советской системе народно-хозяйственного планирования, построенной под цели прорывной индустриализации, развитие регионов и городов было подчинено интересам промышленного производства. Город представал в глазах Госплана не как экономическая, социальная, культурная и историческая реальность, а исключительно в виде “городского хозяйства”, мало, чем отличающегося от завода или фабрики.

     Город мог быть чем угодно – пересчитываемым  “подушно” населением, городом-спальней, где занимаются “демографической деятельностью”, объектом градостроительного проектирования или охраны социалистической собственности, но только не городом людей и для людей.

     Реально, это отношение к городам, прививавшееся  долгие годы, было неприкрытой формой эксплуатации населения, оправдываемой  “государственной необходимостью”. Оно мало, в чем изменилось и в последнее десятилетие. Сброс жилищно-коммунального хозяйства и основной части социальных расходов на ответственность местной власти, активное противодействие формированию полноценной муниципальной финансово-инвестиционной структуры – не единственные тому подтверждения.

     В последние годы - в том числе, благодаря  особой роли местного самоуправления в системе государственного управления - население и местная власть стали  сходиться в признании важности социального партнерства, плодотворной неизбежности жить и действовать “вместе”, в понимании ценности исторической идентичности “места” и его культурного наследия. Там, где муниципальное самосознание достаточно продвинулось в этом направлении, город и сам обретает собственный голос в диалоге об общественном развитии, заставляет услышать себя, получает шанс стать городом-хозяином, городом-предпринимателем, пространством собственного инновационного развития. И поэтому - городом людей.

     Многие  большие и малые города уже  сегодня готовы вступить в диалог с государством – о путях выживания и развития страны. Дело лишь за тем, чтобы государство повернулось к городу лицом и увидело в нем полноправного партнера по развитию.

     Если  мысленно взглянуть на историю формирования Российской империи и попытаться выделить сущностные характеристики современной России, нельзя не признать, что наличие мощной сети современных городов, концентрирующих в себе ресурсы и потенциал развития, способных удержать целостность территории России является непременным условием ее сбалансированного развития.

     Сколько бы мы не рядили, уменьшая или увеличивая число Субъектов Федерации, очевидно, что общее количество городов  и количество потенциально современных  городов в России в долгосрочной перспективе не изменится.

     Отношение к процессам урбанизации меняется с переходом от индустриального к постиндустриальному типу общественного развития. Сегодня степень урбанизированности измеряется не столько долей городского населения в стране, сколько распространенностью модели городского образа жизни, - исторически складывавшегося в крупных городах.

     Развитие  транспортных и телекоммуникационных систем, сервисного сектора экономики, распространение массовой культуры создало предпосылки для сквозной сервилизации образа жизни. Спрос на элементы образа жизни, отвечающие современным цивилизационным стандартам, становится одной из важнейших системообразующих активов развития.

     Искомая ныне политика пространственного развития и стратегия проектирования систем расселения не может не опираться  на удовлетворение этого специфического цивилизационного спроса, в той или иной мере присущего, как показывают данные социально-экономических исследований, всем без исключения слоям населения и составляющего основу социальной однородности населения. “Средний класс”, о котором политологи говорят как об опоре гражданского общества, в современных условиях, формируется не по отношению к средствам производства, а по отношению к цивилизационным стандартам образа жизни.

     Переход к модели постиндустриального развития не устраняет необходимости доиндустриализации депрессивных секторов экономики и доурбанизации депрессивных регионов страны. Точно так же, спрос на элементы образа жизни, отвечающие современным цивилизационным стандартам, не отменяет реальности социального расслоения населения, неравенства доходов и собственности, определяющих возможности роста благосостояния и достижения желаемого качества жизни. Однако игнорировать тенденции постиндустриального развития и мотивационные ресурсы цивилизационного спроса в стратегическом отношении, означало бы потерю одного из важнейших ориентиров перспективного развития.

     За  последнее десять-пятнадцать лет  все развитые страны прошли путь к  пониманию особой роли городов. В  Европейском сообществе городская  политика стала центром регионального развития.

     Вместе  с тем, приходится признать, что в  России процесс осознания необходимости  развития сети современных городов, являющейся базовой характеристикой  развитости общественно-государственных  институтов, идет очень медленно. Сегодня  мы не можем не считаться с возможностью реализации в России устаревшей модели развития с одним финансово-политическим центром, с одним цивилизационным, то есть градообразующим полюсом, несмотря на то, что реализация такой модели были бы убийственны для ее будущего.

     Разумеется, реалистическая пространственная и  городская политика немыслима без  экономического роста, социальной стабилизации и сохранения культурного наследия. Но, одновременно, эта политика является не только стратегической целью, но и  средством решения проблем антикризисного управления. Можно утверждать, что ровно в той степени, в которой получат свое развитие российские города, получит свое развитие и нация в целом.

     В одном отношении это более  чем очевидно: в число приоритетных направлений стратегии развития должно быть включено развитие каркасной сети городов, которая стала бы несущей конструкцией для сохранения инновационных потенциалов роста (научно-технологических, информационных и образовательных) и важнейших для страны мирохозяйственных и культурных связей. Данный тезис является оппозицией распространенному суждению, что несущей конструкцией инновационного потенциала страны, по-прежнему, может быть военно-промышленный комплекс.

     Утверждать, что пути выхода из кризиса сконцентрированы на развитии промышленного производства, т.н. реального сектора значит значительно заужать проблему.

     Сегодня промышленное производство столкнулось, прежде всего, с неразвитостью инфраструктуры: финансовой, коммуникационно-информационной, городской. Развитость инфраструктуры - основное ограничение и, одновременно, условие развития государства в современном мире.

     Следует признать, что города оказываются  востребованы в определенном типе социально-экономического устройства, построенном на использовании  высоких технологий, высокоинтеллектуальной и высококвалифицированной рабочей силы. Ранее города завлекали промышленность, теперь завлекают людей высокой квалификации. Раньше поддерживали предприятия, теперь зовут инвесторов, предпринимателей, менеджеров, ученых, преподавателей, артистов, врачей, т.е. тех, кто составляет “человеческий капитал”.

     Сегодняшние российские города также привлекают к себе наиболее активную, мобильную  часть населения. Однако, таких городов  сегодня крайне мало. По большому счету, один - Москва.

     Речь  сегодня идет не просто о том, что Россия нуждается в городах с развитой экономикой, приемлемым уровнем жизни и современной городской культурой. Этим дело не ограничивается уже потому, что, будучи точками наиболее интенсивной жизнедеятельности, города образуют сеть опорных мест развития и управляемости страны, являются скрепами её динамической устойчивости и целостности.

     Разбросанность  наиболее крупных и развитых городов  по большому пространству страны, очень  неравномерная и в целом малая  плотность населения, не преодоленная пока тенденция сокращения его численности – все это приводит к тому, что вопрос о направленности и интенсивности городского развития приобретает в России стратегическое значение.

     Для того чтобы устойчивое и управляемое  развитие стало практически значимой стратегией, его проработки должны быть перенесены в плоскость пространственного и городского развития. И ключевым здесь будет вопрос о той каркасной сети городов, с опорой на которую можно будет, поддерживая единое управленческое пространство страны, сконцентрировать в них необходимые для будущего страны активы развития.

     Общенациональная  политика в отношении процесса урбанизации, создания каркасной сети современных  городов – это и основа политики развития местного самоуправления, важнейшее  средство сохранения государственной целостности.

     Очевидно, что если мы на самом деле принимаем  гражданское общество как ценность и цель общественного развития, если мы стремимся к развитию не только промышленности и рынка, но и городов  и городских сообществ, то становление местного самоуправления является ключевым моментом, способным привести в движение весь человеческий капитал России.

     Чем быстрее нам удастся изменить стереотипы управления городом, построенные  на отраслевом планировании и финансировании, тем скорее мы перейдем к системе управления на основе программно-функционального подхода, когда управление строится в опоре не на отрасли, а на приоритетные городские сферы.

     Важнейшим условием сбалансированного городского развития, как показывает опыт европейских и американских городов, является наличие согласия между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям развития. Достижение этого согласия требует решения приоритетных задач, направленных на развитие и поддержание системы общественного самоуправления, изменение системы внутригородского управления, с тем, чтобы органы управления были максимально приближены к населению, были ему подотчетны и подконтрольны, обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления.

     До  тех пор, пока мэр города будет  восприниматься как “главный администратор”, а средоточием местного самоуправления будет считаться городская администрация, а не само городское поселение  и живущие в нем люди, город  не станет главным “предметом ведения” местного самоуправления и важнейшим учетным объектом управленческой деятельности и мысли всех ветвей и уровней власти.

     А пока это так, пока город остаётся для власти слепым пятном, она будет  невосприимчивой к целому ряду настоятельных  вызовов, рисков и проблем, от адекватного ответа на которые впрямую зависит историческая судьба нашей страны и наших народов.

     Городское развитие и местное  самоуправление

     В 1998 г. исполнилось три года со дня вступления в силу федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Безусловно, три года несопоставимо более короткий срок, чем прошедшие 80 лет разрушения естественной среды наших городов (и других поселений) и традиций самоуправления граждан. Но мы вполне можем использовать его как повод, чтобы задуматься, если не о результатах, то о направлении нашего муниципального развития.

     Следует признать, что первые три года государственно-муниципального становления в России, несмотря на достаточно интенсивные попытки  осознания сути самоуправления в гражданском обществе, все же не вышли за рамки сугубо организационно-административной и организационно-экономической проблематики. И не одни финансовые и правовые затруднения тому причиной.

     Показательно, что большая часть публикаций о местном самоуправлении в России посвящена вопросам муниципального права или состоянию нормативно-правовой базы местного самоуправления, которая оценивается на ее соответствие нормам Конституции РФ, Закона об общих принципах местного самоуправления в РФ или Европейской хартии о местном самоуправлении. Куда меньшее внимание уделяется реальному состоянию местного самоуправления, тому, как оно работает в качестве системы социальных институтов, как эти институты фактически вписаны в социально-институциональную ткань нашего общества, как они функционируют в ней.

     За  прошедшие годы мало кто говорил  о местном самоуправлении как  пути развития гражданского общества, о государственной политике в  отношении городов, об изменении  требований к практике государственного управления в связи с процессом становления местного самоуправления, о прозрачности межбюджетных отношений разного уровня, о гуманитарных технологиях решения городских проблем, о человеческом и культурном потенциале городских сообществ.