Правовой режим земель лесного фонда

В лесном законодательстве определяются специфические черты  и характер содержания права федеральной  собственности на леса, произрастающие на землях лесного фонда, а также  особенности механизма реализации правомочий собственника на этот природный ресурс. Нормы гражданского законодательства о праве собственности конкретизируются в лесном законодательстве. Это обстоятельство обусловлено содержанием п. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, т.е. гражданским законодательством установлен приоритет природоресурсного законодательства. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются собственником, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц. Данной нормой установлен предел осуществления права собственности. На первый взгляд Российская Федерация обладает такими же правомочиями, что и частные земельные собственники, т.е. содержание права федеральной собственности на леса составляют правомочия владения, пользования и распоряжения. Однако право государственной собственности на леса обладает значительной спецификой. Так ученые считают, что правовая конструкция субъекта права публичной собственности, при которой осуществление права собственности возлагается на органы государственной власти или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, не дает оснований для признания за этими субъектами двух правомочий: владения и пользования". Например, по действующему законодательству, пожалуй, единственными правовыми формами осуществления владения землей является учет земельных участков, отражение соответствующих сведений в документах государственного земельного кадастра и государственная регистрация соответствующего права на земельный участок", однако этого недостаточно для того, чтобы признать, что Российская Федерация осуществляет правомочие владения в его традиционном понимании. Правомочие пользования земельным участком представляет собой его непосредственную эксплуатацию и извлечение доходов. Но субъект права публичной собственности никогда сам не использует землю. Правомочия по владению и пользованию земельным участком всегда осуществляет субъект права на земельный участок, производного от права собственности на него (постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения), но не субъект права государственной собственности. Физические и юридические лица, реально использующие земельные участки, находящиеся в государственной собственности, наделяются этими правомочиями исключительно согласно закону. "Субъект права публичной собственности на землю обладает только одним, но самым главным правомочием собственника - правомочием распоряжения".⁶ В ЛК РФ также не предусмотрено, что Российская Федерация (в отличие от ее субъектов) осуществляет правомочия по владению, пользованию, распоряжению лесами. Аналогичные правомочия субъектов Федерации предусмотрены п. 1 ст. 82 ЛК РФ, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся владение, пользование, распоряжение лесными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации. Стоит так же отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 83 ЛК РФ осуществление большинства полномочий в области лесных отношений Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализ законодательства позволяет сделать уверенный вывод о том, что Российская Федерация реально не осуществляет право собственности, а полномочия в области лесных отношений переданы органам государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, представляется, что "цивилистическая триада" рассчитана, прежде всего, на раскрытие содержания права частной собственности, но ее затруднительно применить к конструкции права федеральной собственности на леса, поскольку последняя обладает значительной спецификой.

Использование лесов и его виды. Титулы использования лесов

Законодатель отказался  от применения терминов "право лесопользования", "лесопользование", которые употреблялись  в Лесном кодексе РФ 1997 г. В новом  Лесном кодексе РФ применяется термин "использование лесов".

Виды и формы использования  лесного фонда установлены законом, в силу чего использование леса осуществляется в следующих формах:

1. заготовка древесины;
2. заготовка живицы;
3. заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;
4. заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;
5. осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;
6. ведение сельского хозяйства;
7. осуществление научно-исследовательской деятельности           образовательной деятельности;
8. осуществление рекреационной деятельности;
9. создание лесных плантаций и их эксплуатация;
10. выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;
11. выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;
12. строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
13. строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи    линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
14. переработка древесины и иных лесных ресурсов;
15. осуществление религиозной деятельности;
16. иные виды, исходя из целевого назначения земель, на которых располагается лес.

На первый взгляд термин "использование лесов" совпадает  по своему значению с термином "лесопользование". Например, А.В. Мазуров в комментарии  к новому ЛК РФ использует понятия "виды использования лесов" и "виды лесопользования" как синонимы⁷.

Ученые определяли понятие  лесопользования следующим образом: "под правом пользования лесами следует понимать обеспеченную законом  возможность их хозяйственной эксплуатации и извлечения из них полезных свойств  и доходов". Таким образом, право лесопользования можно определить как субъективное право на извлечение полезных свойств леса как природного объекта. Сущность лесопользования заключается в использовании полезных природных свойств лесов, а не в использовании земельной поверхности, занимаемой лесами.

Виды  лесопользования сами по себе представляют собой различные направления  использования "полезностей" леса как природного объекта и как  природного ресурса. При осуществлении  лесопользования земельной поверхности  принадлежит второстепенная роль.

Но далеко не все виды использования лесов согласно ЛК РФ являются видами лесопользования. Совершенно ясно, что, например, разработка месторождений полезных ископаемых не имеет никакого отношения к использованию полезных природных свойств лесов как природного объекта и ресурса. Наоборот, при разработке полезных ископаемых зачастую происходит уничтожение лесов.

К видам  лесопользования следует относить те виды деятельности, осуществление  которых непосредственно связано  с извлечением полезных свойств  лесных ресурсов. Поэтому, к видам лесопользования, исходя из анализа ст. 25 и других статей ЛК РФ, можно отнести следующие виды использования лесов:

• заготовка древесины (ст. 29 ЛК РФ);
• заготовка живицы (ст. 31 ЛК РФ);
• заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов (ст. 32 ЛК РФ);
• заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (ст. 34 ЛК РФ);
• осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (ст. 36 ЛК РФ);
• осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности (ст. 40 ЛК РФ);
• осуществление рекреационной деятельности (ст. 41 ЛК РФ);
• создание лесных плантаций и их эксплуатация (ст. 42 ЛК РФ).

Право лесопользования следует  отграничивать от права землепользования. Исследователи по-разному определяют право землепользования. По мнению А.М. Турубинера, поскольку право  пользования землей имеет особый характер, то его определение не совпадает с гражданско-правовыми  определениями права пользования. Он понимал под пользованием землей "непосредственную эксплуатацию земли, непосредственное приложение к ней  своего труда".⁸  В.К. Григорьев давал несколько иное определение права пользования землей - как "обеспеченное законом извлечение из земли ее полезных свойств и доходов посредством обязательной, но разумной эксплуатации в соответствии с целевым назначением путем непосредственного приложения к ней труда и средств".⁹ Ю.Г. Жариков считает, что право землепользования "определяет правовой статус субъектов земельных отношений, правовой режим их деятельности, поскольку в правовых нормах предусматривается порядок возникновения права землепользования, его изменения и прекращения, в том числе порядок непосредственной хозяйственной эксплуатации земли".¹⁰ Таким образом, право лесопользования от права землепользования можно отграничить по следующим признакам. Если право землепользования имеет своим объектом землю, в отношении которой установлен определенный правовой режим, то объектом права лесопользования является лес.

Некоторые ученые считают, что  земля, на которой произрастают леса, не может быть объектом самостоятельного права землепользования. С этим можно  согласиться, принимая во внимание положения  действующего ЛК РФ. Так, при строительстве, реконструкции, эксплуатации как объектов лесной инфраструктуры, так и объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда пользование лесом как непосредственным объектом не происходит. В этих случаях объектом использования лесов является земля, покрытая или не покрытая лесом. Несмотря на то что данные виды землепользования осуществляются в лесу, лес в данных случаях объектом пользования не является.

Исходя  из этого к видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести те виды использования  лесов, при которых используются в первую очередь полезные свойства земли, а не природные качества лесов, а именно:

• ведение сельского хозяйства (ст. 38 ЛК РФ)
• выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений (ст. 39 ЛК РФ);
• использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 43 ЛК РФ);
• строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов (ст. 44 ЛК РФ);
• строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (ст. 45 ЛК РФ);
• переработка древесины и иных лесных ресурсов (ст. 46 ЛК РФ);
• осуществление религиозной деятельности (ст. 47 ЛК РФ);
• иные виды, осуществляемые в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (ч. 16 ст. 25 ЛК РФ).

Данные  виды использования лесов являются видами землепользования на землях лесного  фонда, поскольку содержат признаки деятельности по землепользованию. Они  являются по своему характеру видами землепользования, осуществляемыми  на лесных участках, расположенных  на землях лесного фонда.

Таким образом, можно сделать вывод, что все  виды использования лесов по своему характеру следует классифицировать на виды лесопользования и виды землепользования. В основу классификации был положен такой критерий, как способность леса выступать в качестве экосистемы с преобладающий в ней ролью древесно-кустарниковой растительности. Те же виды использования лесов, при котором происходит их частичное уничтожение без проведения лесовосстановительных работ, не следует относить к лесопользованию.

Использование лесов должно быть рациональным. Это означает необходимость  их охраны. Рациональное использование  природных ресурсов означает сохранение качества окружающей природной среды  и природных ресурсов, с одной  стороны, и достижения такой национальной модели производства и потребления, при которой разработка природных  ресурсов обеспечивает экономический  рост и устойчивое развитие общества¹¹.

Использование лесов в соответствии с ЛК РФ осуществляется на определенных титулах. Статья 9 ЛК РФ закрепляет следующие права пользования  лесными участками:

• право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками;
• право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут);
• право безвозмездного срочного пользования лесными участками;
• право аренды лесных участков.

Лесные участки  предоставляются в аренду гражданам и юридическим лицам. При предоставлении лесных участков в аренду заключается договор аренды лесного участка. Данный договор является основанием осуществления большинства видов использования лесов, перечисленных в ст. 25 ЛК РФ. Определение договора аренды содержит ст. 606 ГК РФ. По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. В качестве арендодателей лесных участков выступают полномочные государственные органы, которые выполняют также функции организаторов аукциона по продаже права на заключение договора аренды. Арендатором лесного участка как мной упоминалось выше, может быть любое физическое или юридическое лицо.

Право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут) является одним из оснований возникновения права пользования лесами. В соответствии со ст. 9 ЛК РФ право ограниченного пользования чужими лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ. В ЛК РФ понятия сервитутов не содержится. Большинство ученых считают, что действующий ЛК РФ отказался от идеи публичного лесного сервитута. В соответствии с ч. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным актом субъекта Российской Федерации, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Но при этом он не закреплен в лесном и земельном законодательстве.