Правовое регулирование недропользования

    То  есть происходит дублирование функций, вызывая различные противоречия по поводу того, а кто же  должен выдавать разрешение и будит ли оно считаться законным.

    Таким образом, различия между понятиями  «лицензия» и «разрешение» состоят  в порядке контроля со стороны  органов государственной власти (разрешение предполагает разовые контрольные процедуры), кроме того, целью разрешений, как уже говорилось, является обеспечение соблюдения конкретных норм и правил, а лицензия помимо данной цели направлена на осуществление контроля за характером и порядком осуществления определенной деятельности (например, п. 3 ч. 1 ст. 16 Закона Российской Федерации «О недрах») для предупреждения возможных правонарушений, создания условий защиты интересов государства и отдельных граждан.

    Некоторые исследователи полагают, что лицензирование является разрешительно-надзорной процедурой³⁷, полагая, что здесь имеет место и разрешение, и государственный надзор³⁸. Однако, как уже отмечалось, порядок предоставления лицензии отличается предварительным и последующим контролем с одновременным решением вопроса о возможности допуска того или иного субъекта к осуществлению конкретной деятельности. В связи с этим, как правильно отмечает А.Б.Багандов³⁹, целесообразно более детально зафиксировать в законе понятия и порядок их применения в отношении лицензий и разрешений. Из содержания статьи 11 Закона Российской Федерации «О недрах»⁴⁰ видно, что понятие лицензии практически не изменилось.

    Некоторые авторы⁴¹ считают, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом согласно п.1. ст. 49 ГК Российской Федерации ⁴², поэтому до сих пор ведутся споры по поводу того, к какому виду документов следует отнести лицензию: к административному акту или гражданско-правовому договору? Порядок предоставления лицензий имеет некоторые особенности, что отличает их от административных актов, поскольку:

    - они предоставляются только по  инициативе невластного субъекта;

    - присутствует диспозитивность при  определении содержания условий  лицензии (поэтому многие авторы  относят их к особому виду  договоров между органами исполнительной власти и отдельными субъектами).

    Вместе  с тем лицензии имеют также  другие особенности, отличающие их от гражданско-правовых договоров.

    Во-первых, сфера применения таких отношений  не ограничена предпринимательской  деятельностью.

    Во-вторых, элемент свободы, диспозитивности  присутствует в период обращения субъекта за её получением, однако, с другой стороны, орган исполнительной власти, определяя конкретные условия, руководствуется в большей степени императивными правилами, лицензионные условия могут изменяться. 

    Лицензия часто в одностороннем порядке служит предпосылкой для возникновения гражданских, административных и иных правоотношений, а не основанием возникновения. Обязательству, которое в соответствии со ст.420 ГК Российской Федерации ⁴³ возникает из договора, предшествует согласование условий. А при предоставлении недр в пользование согласование условий осуществляется после получения права пользования недрами. Поэтому существующий подход к лицензии на пользование недрами, закрепленный в российском законодательстве, с одной стороны, не предоставляет пользователю недр необходимых гарантий⁴⁴, с другой - запрещает государству использовать все рычаги воздействия на недропользователя⁴⁵.

    Одними  же из важных отличий лицензии от гражданско-правового договора являются интерес, на защиту которого направлены лицензионные условия, и характер санкций за неисполнение условий лицензии, поэтому целесообразно провести сравнение, лицензии как гражданско-правовой договор и  административный документ.

    Таблица №1. Характеристика лицензии в гражданском и административном законодательстве.

Таким образом, лицензия относится к особому  виду документов и сочетает как признаки административного документа, так  и признаки гражданско-правового  договора.

    Что заставляет нас делать вывод о  том, что порядок лицензирования требует более особого внимания в регулировании вопроса предоставления недр, так как содержит в себе элементы гражданского и административного права. 

    В связи с такими отличиями М.В.Дудиков⁴⁶ считает, что лицензирование недропользования находится в области административно-правового регулирования, и понятия «договор», «договорные отношения» не должны употребляться в базовых нормативных актах, регулирующих отношения недропользования. Такое предложение представляется спорным.

    Д.В.Осинцев, основываясь на особенности и важности объекта природопользования, необходимости контроля, сочетании административного и гражданско-правового способа регулирования общественных отношений, считает необходимым определить лицензию в качестве специального вида актов⁴⁷. И с ним нельзя не согласиться, поскольку понятие лицензии является сложным, по своему правовому положению лицензия сочетает элементы разрешения (административного акта) и элементы гражданского договора – это больше относится к лицензионному соглашению, которое является неотъемлемой частью лицензии.

    В литературе термин «лицензия» определяется различным образом. Например, в соответствии с одной из точек зрения «лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца, и закрепляет условия и форму договорных отношений»⁴⁸. В этой части определения есть некоторые особенности. Так, анализ ст. 2, 4 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»⁴⁹ показывает, что при заключении соглашений о разделе продукции (СРП) лицензия выполняет регистрационную функцию в отношении выделенного участка недр (а не роль правоустанавливающего документа). В соответствии с ч.2 ст.11 Закона Российской Федерации «О недрах» право пользования недрами возникает на основании заключенного СРП и также оформляется лицензией на пользование недрами в течение 30 дней. Следует отметить, что Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" не содержит требований к содержанию лицензии на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции⁵⁰.

    Юридическое значение лицензии на право пользования  недрами заключается в том, что она является основанием для оформления геологического и горного отводов и закрепляет исключительный характер пользования недрами субъектом, получившим такой отвод, такой точки зрения придерживается О.И.Крассов⁵¹. В соответствии с Положением о лицензировании права пользования недрами участок недр в виде горного отвода предоставляется при выдаче лицензий на право добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных добычей полезных ископаемых, организацию особо охраняемых участков недр.

    На  сегодняшний день лицензия на право недропользования, является основным и единственным подтверждением обладания права на вид специального недропользования, который признается и регулируется органами власти на различных уровнях Российской Федерации. И исходя из этого, необходимо более внимательно и детально подходить к институту лицензирования, так как именно он решает судьбу недр и соблюдение заданного режима недропользования обеспечивает рациональное использование недр.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава II. Порядок предоставление недр в пользование

2.1. Процедура выдачи  лицензии.

    В соответствии со ст.9 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане и юридические лица.

    Однако  существуют некоторые ограничения, когда пользователями недр могут  быть только российские юридические  лица (например, при ведении работ по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов). Статья 9 Закона Российской Федерации «О недрах» устанавливает правило, что права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, а при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции - с момента вступления такого соглашения в силу.

    Таким образом, лицензия на право пользования  недрами предоставляется субъектам предпринимательской деятельности. Лицензии иностранным пользователям недр или совместным предприятиям, в которых участвуют иностранные фирмы, как действующим, так и вновь образованным, предоставляются только через Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

    Предоставление  земель для целей недропользования осуществляется в порядке, предусмотренном  земельным законодательством России (Земельный кодекс Российской Федерации)⁵². Земельные участки, предоставленные для целей недропользования, не выделены земельным законодательством в отдельную категорию, а входят в состав земель промышленности⁵³ - это земли различных категорий, в том числе специального назначения, изымаемые из хозяйственного оборота и предназначенные для поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых; строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых этот вопрос подробно в работе не рассматривается ввиду его специфики и необходимости более детального изучения.

    Ведение переговоров с соответствующими органами о выделении и оформлении земельных участков, условиях и сроках пользования земельными участками, связанными с пользованием недрами⁵⁴, в соответствии с законодательством должно осуществляться Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и его территориальными подразделениями. Это больше соответствует обеспечению интересов недропользователя и конечно ускоряет процедуру оформления документов, и способствует, согласованию срока пользования земельным участком тем самым уменьшает возникновение проблем, таких как указаны в Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.01.2009г⁵⁵. Однако на практике не всегда данное положение выполняется. Продолжительность рассмотрения и согласования в государственных органах представленных заявлений и обосновывающей документации превышает 12 месяцев, а иногда затягивается свыше 2 лет⁵⁶.

    Лицензия  на пользование недрами выдается в форме заполненного государственного бланка установленной формы с  Государственным гербом Российской Федерации, который имеет определенные реквизиты (серию, номер, дату выдачи), набор обязательных сведений и который подписывается уполномоченными лицами органов исполнительной власти, предоставивших право пользования недрами, и недропользователем. К лицензии на пользование недрами в качестве составных и неотъемлемых её частей прилагаются текстовые (например, лицензионное соглашение), графические и иные приложения, которые являются неотъемлемой составной частью лицензии и определяют основные условия пользования недрами⁵⁷, определяющие существенные и дополнительные условия пользования участком недр помимо установленных законодательством Российской Федерации, правилами и стандартами в сфере недропользования.

    Лицензия  на недропользование включает в себя две группы условий. Первая группа – это законодательные (определяемые в нормах законодательства о недрах) условия. Такие условия закреплены, например, в пункте 8.1. Положения о порядке лицензирования пользования недрами:

    -   данные о пользователе недр, получившем лицензию;

    - данные о целевом назначении работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр;

    - указание пространственных границ  участка недр, предоставляемого  в пользование; 

    - указание границ земельного участка, выделенного для ведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр;