Правовое регулирование недропользования

    Министерство  природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

    Министерство  природных ресурсов и экологии Российской Федерации и его территориальные  подразделения ведут учет имеющихся  и вновь выявляемых объектов лицензирования, подготавливают предложения о порядке, сроках и условиях их вовлечения в освоение этих объектов или зачислении их в государственный резерв в соответствии с государственной программой развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, поступающими заявками на разведку и разработку месторождений полезных ископаемых.

    В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации»²⁰ в структуре Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации образованы органы, участвующие в  регулировании вопросов использования недр:  

    - Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра);

    -Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

    - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

    - Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) – в области мониторинга (в том числе состояния недр и лицензирующих участков).

    Федеральное агентство по недропользованию в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.04.2004 № 171 (в ред. 22.04.2009) «Вопросы Федерального агентства по недропользованию»²¹ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере недропользования. Федеральное агентство по недропользованию осуществляет свои функции непосредственно и через свои территориальные и региональные органы (Управления и Департаменты).

    Федеральная служба по надзору в сфере природопользования в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 (ред. от 27.01.2009) «Об Утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесений изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370»²² осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

    Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет следующие полномочия:

    организует  и проводит государственную экологическую экспертизу объектов федерального уровня, касающихся обращения токсичных химических веществ, реализация которых может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду (в т.ч. недр); осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов химического профиля, а также при изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств; организует и контролирует проведение экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов химического профиля; участвует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в создании базы данных, содержащей информацию о надежности функционирования опасных производственных объектов биологического и химического профиля; контролирует подготовку и аттестацию специалистов в области обеспечения химической и экологической безопасности; регистрирует опасные производственные объекты и ведет государственный реестр таких объектов. 

    В литературе термин «лицензия» употребляется  в двух основных значениях: как право  на осуществление той или иной деятельности и как документ, подтверждающий наличие такого права²³. Необходимо разграничивать понятия «лицензия» и «документ, подтверждающий наличие лицензии», «лицензия» и «разрешение». Так из ст. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»²⁴ вытекает, что предоставление лицензий и переоформление документов, подтверждающих наличие лицензии - это два самостоятельных правовых действия. Таким образом, документ, подтверждающий наличие лицензии, и лицензия – не тождественные понятия.

    Вопросы выдачи лицензий на право пользования  недрами занимают центральное место  в системе недропользования, т.к. она имеет существенное значение не только для защиты окружающей среды, но и способствует регулированию природопользования²⁵. В законодательстве Российской Федерации лицензия определяется как:

    - специальное разрешение на осуществление  конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (ст. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»);

    - документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий (ст.11 Закона Российской Федерации «О недрах»).

    Необходимо  отметить, что выдача лицензий на пользование недрами непосредственно связана с основаниями возникновения прав на недра, к таковым в соответствии со ст.10¹ Закона Российской Федерации «О недрах» относятся:

    1) решение Правительства Российской  Федерации;

       2) решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, принятое в целях предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено;

    3) решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр;

       4) решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, за исключением участков недр федерального значения;

       5) решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом и принятое для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;

    6) принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

       7) переход права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования;

      8) вступившее в силу соглашение о разделе продукции, заключенное в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции";

     9) государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

    В новой редакции действующего Закона Российской Федерации «О недрах» содержание статьи 10.1. «Основания возникновения права пользования участками недр». Где в соответствии с федеральным законом от 18.07.2008 г. № 120-ФЗ в пункте 1 теперь не предусмотрено установления факта открытия месторождения пользователем недр на участках отнесенным к участкам федерального значения в за счет собственных средств, при  условии возмещения расходов государства на поиск и оценку на данном участке недр, что характерно облегчает в период кризиса многих компаний не нести больших финансовых потерь по возмещению расходов государства.

    В новой редакции Закона Российской Федерации «О недрах» основания предоставления права пользования участками недр сохранены в качестве исключительного права за органами исполнительной власти субъектов федерации только в одном случае - применительно к участкам недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых.

    Право недропользования для целей сбора минералогических, палеонтологических и других коллекционных материалов также ограничено и может быть получено на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом²⁶.

    Таким образом, в статье 10.1. «Основания возникновения права пользования участками недр» действующего Закона Российской Федерации «О недрах» ограничены некоторые права субъектов Российской Федерации. Однако, так называемый принцип «двух ключей» после принятия изменений и дополнений в действующий Закон Российской Федерации «О недрах», не отменен (в отличие от существующего мнения), хотя блокирующая роль «второго ключа» у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации ослаблена.

    Решение вопроса о выдаче лицензии по объектам федерального значения, определяющим национальную сырьевую безопасность Российской Федерации, переносится на решение совместной лицензионной комиссии, формируемой на федеральном уровне, в состав которой включаются представители федерального органа и администрации соответствующего субъекта Российской Федерации.

    Понятие «разрешение» в словаре русского языка С. И. Ожегова и Н.Ю.Шведовой²⁷ определено как право на совершение чего-нибудь, а также документ, удостоверяющий такое право. Понятие «лицензия» рассматривается как специальный термин и определяется как разрешение на ведение какой-либо деятельности. Как видно, данные понятия объединяет то, что они представляют собой специальное разрешение государства, предоставляющее право на осуществление той или иной деятельности. Гражданский кодекс Российской Федерации (как и некоторые другие федеральные законы)²⁸ отождествляет понятия лицензия и специальное разрешение (подпункт 2 пункт 2 ст.61 ГК Российской Федерации)²⁹. В других нормативных актах упомянутые понятия отделены друг от друга. Например, Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»³⁰ предусматривает, что помимо лицензии на архитектурную деятельность для архитекторов, требуется иметь еще и разрешение на строительство (реализацию архитектурного проекта). Таким образом, видно, что здесь используются два совершенно разных понятия.

    Как уже говорилось, институт лицензирования применим к определенному кругу отношений, который четко разграничен от других общественных отношений. Разрешение является родовым понятием по отношению к понятию «лицензии» и включает в себя также право, возникающее в результате сертификации, аккредитации, стандартизации, регистрации и т.д. Эти разрешения являются основанием для совершения определенных действий либо осуществления конкретного вида деятельности, но общая их цель – обеспечение соблюдения конкретных норм и правил, закрепленных в различных нормативных актах.

    Применительно к отношениям недропользования, и  в связи с прекращением полномочий органов Ростехнадзора по выдаче разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых в пределах горного отвода (Постановление Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 404)³¹ и в целях обеспечения выполнения государственной функции по выдаче разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений, возложенных на Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 293 (ред. от 27.01.2009) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию»³². Роснедра издал Приказ от 13.03.2009 № 275 «Об утверждении временных рекомендаций по выдаче разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых»³³, которое устанавливает порядок выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, а также на размещение в местах их залегания подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. То есть помимо предусмотренной в Законе Российской Федерации "О недрах" системы лицензирования пользования недрами Роснедра параллельно устанавливает единый порядок выдачи разрешений. Однако с принятием Приказа Роснедра от 31.08.09 № 811 «О результатах проверки исполнения законодательства при осуществлении контрольно-надзорных и разрешительных функций»³⁴ данный акт был отменен, что свидетельствует о том, что  законодательство в данной области развивается нелогично, так как в соответствии со статьей 5.3.3 положения о Федеральном агентстве по недропользованию (Постановление Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 №293)³⁵, данные полномочия по выдаче разрешений на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, оформление, регистрация и выдача лицензий  находится согласно административному регламенту³⁶ введении территориальных органов Роснедр.