Особенности регулирования трудовых отношений государственных служащих

     Проектом  предлагалось ввести институт управления государственной службой с определением функций такого управления на республиканском и местном уровнях.

     В проект были включены разделы, касающиеся прав и обязанностей государственного служащего, поступления на государственную  службу, прохождения государственной службы, ее прекращения, гарантий правовой и социальной защиты, ответственности за нарушение законодательства о государственной службе. Совпадение наименований соответствующих структурных частей проекта Закона с действующим Законом не говорит о том, что имело место чистое воспроизведение действующих норм. Достаточно сказать, что последний вариант проекта Закона, подготовленного Комиссией, насчитывал в три раза больше статей, чем действующий Закон.

     Предполагалось, что будет подготовлен единый Закон, содержащий гарантии государственным служащим, поэтому в него была включена специальная глава, определяющая особенности гарантий государственного обеспечения отдельных категорий государственных служащих, занимающих государственные должности Республики Беларусь (Президента Республики Беларусь, Премьер-министра и иных членов Правительства, депутатов палат Парламента, судей, прокурорских работников).

     В последующем доработка внесенного Комиссией проекта осуществлялась силами Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь традиционным путем.

     Проблемные  позиции проекта неоднократно обсуждались  на совещаниях с участием высших должностных лиц республики [20].

     В итоге только через пять лет доработанный проект Закона был внесен в Палату представителей для принятия. Закон был принят Палатой представителей 13 мая 2003 г., одобрен Советом Республики 29 мая 2003 г. и подписан Президентом 14 июня 2003 г. Согласно ст. 61 Закона он вступает в силу через месяц после его официального опубликования.

     Несомненно, что принятием одного закона задача совершенствования правового регулирования  государственной службы не решается. Необходимо приведение действующего законодательства в соответствие с принятым Законом «О государственной службе в Республике Беларусь», разработка и принятие актов, направленных на реализацию норм указанного Закона, обеспечение его действия. 
 
 
 
 
 
 

     2. Особенности правового  регулирования труда  государственных           служащих 

     Следует признать, что принятие Закона от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» (далее – Закон о государственной службе) знаменует собой начало большого этапа в деле актуализации нормативно-правовой базы.

     В Законе о государственной службе сохраняется преемственность по отношению к положительным предписаниям действовавшего национального законодательства о государственной службе, содержащимся в многочисленных нормативных правовых актах различной юридической силы, которые объединены в единый акт на уровне закона [5]. Кроме того, учтена и применена позитивная зарубежная практика правового регулирования государственной службы применительно к условиям нашего государства. Закон о государственной службе стал заметной вехой обновления национального законодательства о государственной службе. Он знаменует собой качественные изменения в правовом регулировании всех вопросов государственной службы. В целом, позитивно оценивая действующий Закон о государственной службе как нормативный правовой акт, в котором достаточно полно определены принципы государственной службы, порядок поступления и прохождения службы, порядок формирования резерва кадров, аттестации, присвоения классов, служебного продвижения, правовой статус государственного служащего, основания прекращения государственной службы и многие другие вопросы, следует все же отметить отдельные недостатки данного Закона. Его нормы содержат некоторые противоречивые предписания, имеются пробелы в правовом регулировании отдельных вопросов государственной службы. В частности, как и ранее действовавший Закон «Об основах службы в государственном аппарате», Закон о государственной службе имеет много отсылочных норм, требующих подзаконного регулирования отдельных вопросов государственной службы. Реализация Закона о государственной службе повлекла необходимость принятия «около 20 подзаконных актов, направленных на регулирование отдельных вопросов функционирования института государственной службы, создание механизма обеспечения нормативных предписаний Закона, не считая актов специального законодательства, направленного на регулирование правового статуса отдельных категорий государственных служащих, служебных отношений в сфере милитаризованной государственной службы, а также актов правоприменения» [20].

     Закон о государственной службе устанавливает перечень органов, занятие должностей в которых относится к государственной службе, а лица, занимающие эти должности, являются государственными служащими. Так, к указанным органам отнесены Палата представителей и Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь и их секретариаты; Правительство Республики Беларусь и его Аппарат; Конституционный Суд Республики Беларусь и его Секретариат, Верховный Суд Республики Беларусь, Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, иные общие и хозяйственные суды и их аппараты; Администрация Президента Республики Беларусь, Государственный секретариат Совета Безопасности Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь, иные государственные органы, непосредственно обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь; органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органы Прокуратуры Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь, Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарат; министерства, иные республиканские органы государственного управления, их территориальные подразделения; дипломатические представительства, консульские учреждения и миссии Республики Беларусь; местные Советы депутатов и их аппараты, исполнительные и распорядительные органы и их аппараты; государственные нотариальные конторы; таможенные органы; иные государственные органы и приравненные к ним в соответствии с законодательством государственные организации.

     Таким образом, в настоящее время государственная служба понимается как деятельность определенной категории служащих в органах государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов.

     Закон о государственной службе распространяется на государственных служащих всех государственных органов. В то же время особенности службы в отдельных государственных органах устанавливаются законами о конкретных государственных органах – Законом о прокуратуре, Законом о судоустройстве и статусе судей, Законом о нотариате и нотариальной деятельности и др. Особенности государственной службы в некоторых государственных органах устанавливаются и другими нормативными правовыми актами, к которым следует отнести уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде сфер государственной деятельности, положениями о конкретных государственных органах и их подразделениях, содержащих нормы о статусе этих органов или должностных лиц.

     В то же время ч. 3 ст. 7 Закона «О государственной службе» предусматривает, что действие названного Закона не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, если иное не предусмотрено законодательными актами [14]. Однако из содержания приведенной нормы не следует, что служба в названных органах не является государственной службой. Речь идет только о специальном правовом регулировании указанных видов служб.

     Например, Закон Республики Беларусь от 5 ноября 1992 г. № 1914-XII «О воинской обязанности и военной службе» предусматривает, что воинская служба – особый вид государственной службы, включающий прохождение военной службы или службы в резерве Вооруженных Сил Республики Беларусь, военных или специальных сборов в период состояния в запасе Вооруженных Сил Республики Беларусь или других войск и воинских формирований Республики Беларусь. Соответствующими нормативными правовыми актами определено, что служба в органах внутренних дел, служба в органах финансовых расследований (финансовой милиции), служба в органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям являются видами государственной службы Республики Беларусь [13]. В то же время Закон о государственной службе не указывает, что служба в вышеперечисленных органах является государственной службой и не регулирует взаимосвязь отдельных видов государственной службы. С учетом изложенного полагаем, что Закон о государственной службе следует дополнить нормой о видах государственной службы – гражданской, военной, правоохранительной (в органах прокуратуры, в органах внутренних дел, в органах финансовых расследований, в органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям), с указанием на регулирование этих видов службы специальными нормативными актами.

     Следует отметить, Федеральным Законом Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установлено, что государственная гражданская служба является одним из видов государственной службы и вместе с военной службой и правоохранительной службой составляют систему государственной службы [17].

     Согласно  законодательству Республики Беларусь к государственным служащим относятся все лица, которые занимают должности в государственных органах, перечисленных в ст. 7 Закона «О государственной службе» (за исключением лиц, занимающих должности работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих деятельность государственных органов).

     По  нашему мнению, из перечня государственных должностей следует исключить должности депутатов, поскольку орган законодательной (представительной) власти работает на коллегиальной основе и отдельный депутат не может, по сути, выполнять полномочия представительного органа. Необходимость этого исключения, как верно указывает А.Ф. Ноздрачев, обусловлена тем, что Конституция понятие «должность» нигде не соединяет с термином «депутат» [8, с. 157]. Не следует относить к государственным служащим судей всех судов Республики Беларусь. Это подтверждается мировой практикой, которая не относит лиц, занимающих должности судей, к государственным служащим.

     Дискуссионным является вопрос о включении в  число государственных служащих так называемых политических государственных должностей. Этот вопрос в различных странах решается по-разному. В российском законодательстве эти должности полностью выведены из сферы государственной службы. В Украине Закон «О государственной службе» также не применяется к высшим политическим должностям. В Кыргызской Республике на министров и других лиц, назначаемых Президентом или избираемых законодательным органом, законодательство о государственной службе распространяется в части, касающейся условий прохождения службы и ограничений по службе. Порядок же назначения и освобождения от должности этих лиц регулируется специальными законами [3].

     Государственная служба представляет собой комплексный  правовой институт, отношения в котором  имеют неоднородный характер и поэтому  регулируются нормами различных отраслей права.

     Эта особенность регулирования отношений  государственной службы отражена в  Законе о государственной службе. Предусмотрено, что на отношения, связанные с государственной службой, не урегулированные данным Законом и иными актами законодательства, распространяется действие норм трудового, пенсионного и иного законодательства [14, ст. 1].

     Государственная служба по Закону о государственной службе – профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов. Этим подчеркивается характер деятельности лиц – субъектов государственной службы – непосредственная реализация государственно-властных полномочий и обеспечение функций государства.

     Из  определения государственной службы вытекает и понятие государственного служащего, представляющего собой одну из базовых категорий института государственной службы. Закон определяет, что государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования. Подчеркнута обязательность принадлежности к гражданству Республики Беларусь для занятия должности государственного служащего.

     К государственным должностям не относятся должности, включенные в штатное расписание государственного органа в целях технического обслуживания и обеспечения деятельности этого органа. Перечень таких должностей утвержден постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 17 октября 2003 г. № 123 [10].

     Особенностью  правового регулирования государственной  службы в Республике Беларусь является то, что государственная служба понимается как вид трудовой деятельности, где  работником является государственный служащий, а нанимателем – государственный орган. Гражданин поступает на государственную службу на условиях контракта, заключаемого в установленном трудовым законодательством порядке. После назначения на должность для государственных служащих возникают государственно-служебные отношения, на которые распространяются основные положения Трудового кодекса Республики Беларусь. Государственные служащие входят в штат государственного органа, выполняют трудовую функцию по определенной одной или нескольким должностям, профессиям, специальностям соответствующей квалификации, подчиняются правилам внутреннего трудового распорядка, существующим в государственном органе. Назначение на должность оформляется приказом (распоряжением) соответствующего должностного лица государственного органа и является оформлением поступления на государственную службу в соответствии с заключенным с ним контрактом – видом трудового договора.