Правовое регулирование международного конфликта

Сумеет ли она осуществить  переход к новым, более совершенным формам и институтам, например, к мировому правительству, с тем, чтобы добиться успеха в этой области. Это – очень сложный вопрос, на который ни у кого нет ответа.

2.2 Роль России в урегулировании международных конфликтов

 Из всего разнообразия конфликтов, произошедших или продолжающихся на геополитическом пространстве новых независимых государств с прямым или косвенным участием России, понятия международной миротворческой деятельности могут быть приложены к усилиям по урегулированию конфликтов в Таджикистане, Грузии и Южной Осетии, Грузии и Абхазии, Азербайджане и Нагорном Карабахе, Молдове/Приднестровье [35, с.204].

При этом международная  миротворческая операция в Нагорном Карабахе развернута так и не была: это пример неудачной попытки организации региональной миротворческой операции под эгидой СБСЕ и ОБСЕ, согласовавшей в 1993 году мандат на проведение такой операции.

Две относительно удачные  операции, которые в наибольшей мере решили поставленные перед ними задачи – а именно в Южной Осетии и Приднестровье – имеют наибольшие проблемы с международным признанием их политико-правового статуса. По обеим операциям отсутствуют мандаты не только ООН, но и региональных организаций (ОБСЕ и СНГ).

Легитимное вмешательство России в конфликты в Грузии и Южной Осетии, Молдове и Приднестровье, осуществленное в соответствии с международными соглашениями, может претендовать на статус миротворческой операции в той мере, в какой политико-дипломатические и военные действия российской стороны являются действиями нейтральной «третьей силы», равноудаленной от сторон конфликта.

В международно-правовом плане применимости понятия МТО  к операциям в Южной Осетии и Приднестровье на начальном  этапе способствовало участие в  соглашении о приглашении российских воинских контингентов всех конфликтующих сторон (подписание соглашения с Россией не только правительством Грузии, но и политическим руководством Южной Осетии и, аналогично, не только Президентом Молдовы, но и политическим руководством Приднестровья).

Однако в настоящее время следует взвесить, не является ли политически более целесообразным отказ от трактовки этих двух конкретных операций как миротворческих (каковыми они все равно не признаются в масштабах международного сообщества) и применение к ним статуса легитимного вмешательства по соглашению с правительством другого государства для оказания помощи в борьбе с сепаратизмом и нелигитимными политическими и военными образованиями на его территории.

В то же время целесообразно  осмысление операции 1992 года по разъединения враждующих сторон в ходе ингушско-осетинского конфликта как уникального примера удачной внутренней миротворческой операции, выполненной силами и с применением тактики действий внутренних войск[8, с.36].

По военно-тактическим (разъединение, разоружение, контроль миграции) и организационным характеристикам эта операция соответствует основным параметрам миротворческой деятельности по «разниманию» конфликтующих сторон, прекращению этнически-мотивированного насилия.

Операции в Таджикистане, Грузии и Абхазии являются по статусу полноценными региональными миротворческими операциями СНГ. Обе осуществляются на основании коллективного решения глав государств СНГ, имеют мандат СНГ (который при этом неоднократно обновлялся и уточнялся), общее  военное руководство ими осуществляется через международный орган – Штаб по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ.

При этом в каждом из этих регионов параллельно развертывалась наблюдательная операция ООН с участием военных наблюдателей – UNMOT  в Таджикистане и UNOMIG в Грузии/Абхазии. Таким образом, можно говорить не о двух, а о четырех МТО – двух международных МТО по мандату ООН с наблюдательными функциями и двух региональных МТО СНГ с функциями разъединения конфликтующих сторон и стабилизации обстановки в конфликтных регионах.

      Таджикистан.  Военные действия в Таджикистане  с 1992 г. по настоящее время  с политико-правовой точки зрения  следует трактовать не как  единую миротворческую операцию, а как комплекс из нескольких  разнотипных операций:

Операция (комплекс мероприятий) пограничных (и приданных к ним) сил РФ по охране государственной  границы Таджикистана с Афганистаном и Китаем (не имела четкого правового  оформления до мая 1993 г., затем осуществляется на основе двустороннего межгосударственного соглашения РФ-РТ от 25.05.1993; не имеет характера международной миротворческой операции).

Коллективные дополнительные меры стран СНГ по стабилизации обстановки на таджикско-афганской границе  в 1993-1994 гг. (регулировались решениями  СГГ СНГ от 22.01.1993, 24.12.1993 и 15.04.1994). Изначально эти меры не трактовались как миротворческая деятельность в смысле региональной миротворческой операции, впоследствии, с внесением формулировок по стабилизации обстановки на границе в мандат КМС СНГ, получили миротворческую трактовку.

Собственно операция Коллективных миротворческих сил СНГ  по мандату Совета глав государств СНГ. КМС СНГ реально были созданы  как коллективные силы сначала 5-ти, затем 4-х государств – России, Казахстана, Узбекистана. Киргизстана (контингенты ВС Таджикистана были поначалу включены в КМС, затем исключены для более адекватного соответствия критериям международного миротворчества). Другие страны СНГ не принимали практического участия в их формировании или финансировании.

В силу этого можно применить сложившуюся в системе ООН терминологию и говорить о коалиции государств, которой региональная организация (СНГ) делегировала полномочия по практическому проведению миротворческой операции. Это более адекватное определение типа операции, чем утверждение, что операция в Таджикистане проводится Содружеством в целом, тем более, что конфигурация самого СНГ за годы операции менялась, а ряд стран подчеркивал, что неучастие в операциях такого типа носит не случайный, а принципиальный характер.

Действия военных контингентов Вооруженных сил Российской Федерации, дислоцированных на территории Республики Таджикистан, по оказанию поддержки правительству Республики Таджикистан в решении задач стабилизации обстановки, и решении иных государственных задач, на основе Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между РФ и РТ, и других двусторонних соглашений.

Целесообразно вынести  мероприятия по оказанию поддержки  правительственным силам Таджикистана со стороны РФ за пределы «коллективных  миротворческих действий», чтобы не подвергать сомнению статус операции коалиции стран СНГ. К тому же, этот тип действий охватывает все не входящие в КМС СНГ компоненты Группы российских войск в Таджикистане.

Политико-дипломатическая  посредническая деятельность государств СНГ по мирному урегулированию межтаджикского конфликта.

Субъектами осуществления  этой деятельности выступали на разных этапах Совет глав государств СНГ, Совет  министров иностранных дел и  Совет министров обороны СНГ, политическая  Комиссия по урегулированию, Специальный представитель СНГ по урегулированию конфликта в Таджикистане.

Эта деятельность окончательно приняла характер «классического»  миротворческого посредничества в 1995-1997 гг. в ходе организации и  проведения переговоров с участием таджикского правительства и Объединенной таджикской оппозиции, завершившихся подписание Таджикских мирных соглашений 1997 г.  В этом смысле можно выделить этот комплекс политико-дипломатических мероприятий как миротворческую посредническую (невоенную) миссию СНГ, осуществленную во взаимодействии с ООН и ОБСЕ, чьи делегации также действовали в регионе в этот период.

Наконец, операция МНООНТ/UNMOT военных наблюдателей ООН в Таджикистане (в настоящее время – военные  наблюдатели от 13 стран).

При такой трактовке  гораздо легче отстоять статус миротворческой операции региональной организации для тех компонентов названного комплекса, которые действительно соответствуют общим критериям миротворчества ООН и региональных организаций. При этом собственно миротворческая операция коалиции стран СНГ предстает двукомпонентной: включающей военную деятельность КМС СНГ, с одной стороны, и политико-дипломатическую посредническую миссию СНГ по межтаджикскому урегулированию, с другой.

Грузия  несмотря на относительную географическую близость, операции в Южной Осетии и Абхазии существенно различны. В Южной Осетии имеют место действия российских военных и дипломатов на основе двустороннего межгосударственного соглашения Россия-Грузия в присутствии наблюдательной миссии ОБСЕ, в то время как в Абхазии – две взаимосвязанных миротворческих операции: миротворческая операция региональной организации (СНГ) на основе мандата глав государств Содружества и миротворческая операция ООН (наблюдательная миссия – МООННГ) на основе мандата СБ ООН[25, с.154].

При этом, если результат  операции в Южной Осетии можно  назвать успехом, то результат усилий в Абхазии остается неудовлетворительным по сравнению с ожиданиями сторон.

Отметим особенности операции в Абхазии и Грузии, которые осложнили ее проведение и международное признание:

-  Действия российских  военных в Абхазии включали  элементы принуждения (в формулировке  Устава ООН), в частности, при  выбивании вооруженных формирований  из Кодорского ущелья, участии  российских формирований в обстреле  Сухуми, а позже – в форме участия российских военно-морских судов в обеспечении морской блокады побережья Абхазии.

- Из-за формальных задержек с подписанием мандата операции и ратификацией решения об участии российских контингентов Советом Федерации ФС РФ, операция (мероприятия по введению войск) летом 1994 г. фактически началась раньше, чем произошло должное правовое оформление решения о ее проведении.

- Операция так и не стала коллективной операцией стран СНГ. Основной миротворческий контингент не был предоставлен никакими иными государствами СНГ, помимо России. Между тем, по сложившимся в ООН стандартам контингент, предоставляемый одной страной, не должен превышать трети от общего количества участников. Однако в ряде операций при лидирующей роли военных США, например, на Гаити или в Сомали, такие стандарты также не выполнялась.

-  Не создано многостороннее  международное военное командование  операцией, руководство операцией  осуществляется фактически Генеральным  Штабом ВС РФ. При этом не  все российские формирования  в Грузии входят в состав КМС, и подчас имеет место смешение функций российских военных баз, созданных по соглашению 1994 г., и миротворческих сил.

- Отношение самих конфликтующих сторон к операции было и остается неоднозначным. Несмотря на формальную поддержку, абхазская сторона нарушала перемирие, затягивала возвращение беженцев. В Грузии операции противостояла оппозиция в лице «Народного фронта», лидеров Республиканской и Национально – демократической партий и Союза освобождения Абхазии, который требовал не размещать российские войска, так как это «грозит потерей Абхазии». В тоже время проведение операции поддержали Союз граждан Грузии, Социал-демократическая партия и другие центристские политические силы.

- Принятие решения ООН о расширении мандата операции МНООНГ и придания ей функций, которые предлагали страны СНГ, не состоялось. Операция МНОООНГ осталась наблюдательной по характеру мандата. Одобрение операции СНГ со стороны ООН также проходило очень сложно, миротворческие подразделения СНГ не получили статуса «голубых касок».

Наряду с названными сложностями, можно отметить успешные аспекты и результаты данной операции:

В целом удалось предотвратить  продолжение кровопролития и  существенно ограничить вооруженные  столкновения грузинских и абхазских  формирований.

Создана политическая инфраструктура урегулирования: происходят относительно регулярные раунды переговоров при посредничестве ООН и России, есть достаточно тесное взаимодействие между политической и военной сторонами урегулирования.

Между миротворческими  силами СНГ (России) и военными наблюдателями операции МНООНГ сложилось хорошее рабочее взаимодействие. Генеральный секретарь и СБ ООН удовлетворены степенью информированности о действиях миротворцев СНГ, и «разделение труда» между операцией региональной организации (СНГ) и операцией ООН представляет собой (как и в Таджикистане) достойный изучения и повторения опыт.

В результате миротворческой операции восстановлены транспортные коммуникации (мосты), железнодорожное  сообщение, ряд объектов инфраструктуры в регионе разминированы, введены в строй.

Произошло частичное  возвращение беженцев в районы, покинутые  ими в ходе конфликта. Вместе с  тем, именно затрудненное возвращение  беженцев и невозможность для  миротворческого контингента гарантировать  безопасность всех беженцев являются одно из основных причин затягивания урегулирования.

В целом можно констатировать, что, несмотря на ее необходимость и  определенные положительные промежуточные  итоги,  операция в Абхазии пока наименее успешна из всех, проводимых на территории СНГ. Ее сворачивание на данном этапе привело бы, скорее всего, к возобновлению вооруженных столкновений. Однако дело здесь не в слабости самой операции (военная сторона операции вполне функциональна, российские контингенты справляются со своими задачами), а в не исчерпанности политической воли сторон (особенно абхазской) продолжать конфронтацию до победы, достижения своих политических целей.

Учитывая тенденции  отношения ООН к этому конфликту, трудно ожидать, что в обозримой  перспективе контингенты СНГ/России удастся заменить на «голубые каски» ООН. А принимая во внимание необходимость для России в ситуации незавершенного конфликта в Чечне иметь определенное влияние на Грузию и «лояльное» взаимодействие с грузинскими властями, не допустить возникновения нового очага вооруженной борьбы на южных российских границах, остается лишь сохранять российский контингент в Абхазии, продолжать операцию и последовательное посредническое содействие политическому урегулированию.