Правовое регулирование международного конфликта

В отличие от затянувшейся операции в  Абхазии, урегулирование конфликта в Южной Осетии является относительно успешным. Однако, в отличие от действий в Абхазии и в Таджикистане, операция в Южной Осетии не имеет мандата глав государств СНГ, и потому не может рассматриваться как региональная миротворческая операция (операция региональной организации) в полном смысле слова. Ее правовые основания иные: трехсторонне соглашение между сторонами конфликта и Россией [25, с.13].

Россия остается гарантом выполнения грузино-осетинских соглашений. В международно-правовом отношении участие России в юго-осетинском урегулировании есть не что иное как легитимное вмешательство в дела другого государства по соглашению с его политическим руководством. Применение статуса «миротворческой операции» к действиям всех трех сторон по прекращению конфликта может быть осуществлено только «по аналогии». При этом, однако, аналогия оказывается вполне работающей, а организационно-тактические аспекты операции действительно сближают ее с международным миротворчеством.

Однако, как в Таджикистане и Абхазии, здесь следует провести грань между вовлеченностью России в конфликт до заключения соглашения сторон о прекращении огня, и статусом и ролью России после заключения такого соглашения. Российские войска, находившиеся на территории Южной Осетии до заключения соглашения (инженерно-саперный и вертолетный полки) никак не относятся к миротворческим силам. При создании трехсторонних патрульных сил они не были привлечены, и вскоре были выведены из Грузии.

Контингенты же, составившие  трехсторонние разделительные силы, выполняли по сути типичные миротворческие функции: контроль за зоной безопасности по линии соприкосновения противников, разоружение и расформирование незаконных военных формирований, изъятие оружия у населения и др. Нетипичным было однако привлечение к участию в них контингентов самих конфликтующих сторон (эта же практика параллельно применялась в ходе создания трехсторонних миротворческих сил в Приднестровье).

Молдова/Приднестровье. По итогам анализа конфликтного урегулирования в Молдове/Приднестровье можно сделать следующие выводы:

Если абстрагироваться от международно-правовой стороны вопроса, то предупредительное развертывание  российских войск и последующее  создание и деятельность трехстороннего военного контингента, обеспечивающего  контроль над «буферной» зоной разделения враждующих сторон, то есть форма операции, соответствует (за небольшими исключениями) задачам и тактике международных операций по принуждению к миру и поддержанию мира.

В политическом и практическом отношении механизм коллективного миротворчества Содружества Независимых Государств, который еще только начинал формироваться на момент конфликта, несмотря на просьбы Молдовы, задействовать не удалось.

В правовом отношении  операция основана на двустороннем межгосударственном соглашении, и является легитимным вмешательством Российской Федерации в дела Республики Молдова по просьбе ее законно избранного политического руководства.

Превращение Соглашения о привлечении в регион конфликта  российских военных из двухстороннего в трехстороннее (привлечение к его выработке, подписанию и участию в Объединенной Контрольной комиссии лидеров Приднестровья) повышает правовую легитимность и политическую сбалансированность всей операции [35, с.213].

Организация процесса урегулирования по «международному образцу», с созданием многостороннего политического органа урегулирования (ОКО), в котором представлены министерства и органы иностранных дел сторон, и которому формально подчинены миротворческие военные контингенты, а также привлечение к процессу урегулирования наблюдателей от ОБСЕ обеспечивает уже не только формальное, но сущностное сходство операции с международным миротворчеством.

Исключение из состава  миротворцев (вопреки просьбам Приднестровья) подразделений бывшей 14-й армии  как «необъективной» и привлечение по ротации российских контингентов из отдаленных регионов России характеризует стремление России и Молдовы к созданию и поддержанию стандартов операции как миротворческой, препятствуют нежелательной идентификации России как поддерживающей лишь одну из сторон конфликта.

Включение в состав миротворцев  контингентов, предоставленных  самими враждующими сторонами, нарушает формальные принципы миротворчества и вряд ли было бы возможным, если бы операция проводилась  под эгидой СНГ или ОБСЕ. Однако при нынешнем правовом статусе операции такая трехсторонняя структура контингента оказалась не только приемлемой, но и весьма функциональной. Более того, практическая успешность схемы, при которой «лояльные» по отношению к политическому примирению компоненты сил противников помогают нейтрализовать вылазки «нелояльных», продолжающих вооруженные или враждебные действия, позволяет настаивать на том, что этот тактический прием (положительно сработавший в Южной Осетии и в Молдове) является оправдавшим себя экспериментальным вкладом в опыт международного миротворчества.

Геополитические установки  России, ее современная концепция  национальной безопасности и военная  доктрина не предполагают сохранения анклавов российской военной силы на территории других государств в случаях, в которых безопасность самой России как государства не затронута¹. В силу этого вывод остатков 14-й армии с территории Республики Молдова, хотя и сопряжен с известными экономическими и техническими трудностями, политически логичен и неизбежен. В то же время нет прямой (правовой) связи между уходом 14-й армии и отзывом российского компонента из миротворческого контингента.

Российский компонент  в трехстороннем миротворческом контингенте может оставаться в  Молдове/Приднестровье вплоть до окончательного политического урегулирования, обеспечивая, вместе с российским политико-дипломатическим участием в ОКО, некоторое представительство российских интересов в регионе, причем в статусе, который ( в отличие от присутствия 14-й армии) не вызывает международно-правовых и политических нареканий и проблем.

Таким образом, действия российских военных в Молдове/Приднестровье  распадаются на два довольно отличных этапа. На первом этапе, до заключения трехстороннего соглашения от 21 июля 1992 г., российские военные контингенты, входящие в состав 14-й армии, осуществили не оформленные в правовом отношении элементы принудительных действий (предупредительное развертывание и демонстрация силы). На втором этапе, после заключения политических соглашений о принципах урегулирования конфликта, началась собственно трехсторонняя операция, которая уже соответствует по форме и ряду сущностных признаков характеристикам типичной  операции по поддержанию мира. Был изменен статус, состав, характер привлеченных контингентов, и, несмотря на отсутствие правового статуса операции ООН или региональной организации, действия трехсторонних сил вошли в соответствие с нормами и стандартами операций по поддержанию мира.

Эта операция (наряду со структурно сходной операцией в  Южной Осетии/Грузии) вполне может быть отнесена к особой разновидности международного миротворчества, когда миротворческие по форме действия отдельных государств и групп государств в отсутствие полноценного мандата СБ ООН неформально признаются международным сообществом как особые миротворческие операции.

3 История развития конфликта

3.1 Предыстория  конфликта

 Истоки современного грузино-осетинского конфликта лежат в событиях конца 1980-х годов, когда активизация грузинского национального движения за независимость (при одновременном отказе малым народам Грузии в праве на автономию) и радикальные действия его руководителей на фоне слабости центрального руководства СССР привели к резкому обострению отношений между грузинами и этническими меньшинствами (в первую очередь, абхазами и осетинами, имевшими собственные автономные образования, и уже тогда, выдвигавшими требования повышения их статуса).

  В 1989 году Юго-Осетинская автономная область провозглашает автономную республику, а через год объявляет о своём суверенитете. В ответ Верховный совет Грузии 10 декабря 1990 года упраздняет осетинскую автономию вообще, разделив её территорию по шести административным районам Грузии.

 В 1990 году закон СССР «О порядке разрешения вопросов, связанных с выходом союзной республики из Союза ССР», предоставил право автономным образованиям «самостоятельно решать вопрос о выходе из СССР в составе выходящей республики или о пребывании в составе СССР». Исполком народных депутатов Южной Осетии воспользовался предоставленным правом, и, когда 9 апреля 1991 года Грузия вышла из состава СССР, Южная Осетия осталась в его составе.

Политическая борьба быстро переросла в вооружённые столкновения, и в течение всего 1991 года Южная Осетия была ареной активных боевых действий, в ходе которых безвозвратные потери (убитые и пропавшие без вести) с осетинской стороны составили 1 тыс. человек, ранено свыше 2,5 тыс.

         19 января 1992 года в Южной Осетии состоялся референдум по вопросу «о государственной независимости и (или) воссоединении с Северной Осетией». Большинство участвовавших в референдуме поддержало это предложение.

 Весной 1992 года, после некоторого затишья, вызванного государственным переворотом и гражданской войной в Грузии, военные действия в Южной Осетии возобновились. Под давлением России Грузия начала переговоры, закончившиеся 24 июня 1992 года подписанием Дагомысского соглашения о принципах урегулирования конфликта. Дагомысские соглашения предусматривали создание специального органа для урегулирования конфликта - Смешанной контрольной комиссии (СКК) из представителей четырёх сторон - Грузии, Южной Осетии, России и Северной Осетии.

 14 июля 1992 года был прекращен огонь, и в зону конфликта для разъединения противоборствующих сторон были введены Смешанные силы по поддержанию мира (ССПМ) в составе трёх батальонов - российского, грузинского и осетинского.

 После 1992 года Южная Осетия была де-факто независимым государством, обладала собственной конституцией (принята в 1993 году) и государственной символикой. Власти Грузии по-прежнему рассматривали её как административную единицу, но активных действий по установлению контроля над ней не предпринималось.

 В 1990-е годы активно шёл процесс принятия российского гражданства населением Южной Осетии. 1 июля 2002 года в России был введён новый закон о гражданстве. Этот закон закрывал возможность бывшим гражданам СССР получать российское гражданство в крайне упрощённом порядке. В связи с этим, Конгресс русских общин Абхазии в июне 2002 года инициировал акцию по массовому получению российских паспортов жителями страны. С этой целью, по сведениям издания «Время новостей», в Сочи специально командировали сотрудников российских МВД и МИДа, и был открыт специальный штаб, который занимался оформлением российского гражданства для жителей Абхазии. Это привело к тому, что в июне российское гражданство получали до восьми тысяч абхазцев в сутки. По завершении акции российское гражданство имели примерно 220 из 320 тысяч жителей Абхазии. К концу июля 2002 года количество российских граждан в Южной Осетии превышало 60 % населения, к 2006 году — 80 % населения. В 2006 году заместитель министра иностранных дел Грузии Мераб Антадзе заявлял, что Россия намерена способствовать усилению конфронтации в Южной Осетии. Предоставление населению Южной Осетии российского гражданства заместитель министра назвал «аннексией грузинских территорий». Представитель МИД России заявил, что принятие российского гражданства населением Южной Осетии происходит в рамках международного права, и какие-либо претензии по данному вопросу со стороны Грузии неуместны.

 5 декабря 2000 года по инициативе российской стороны был введён визовый режим между Россией и Грузией, создавший трудности для граждан Грузии, 500 тысяч которых в то время работало в России. В то же время был оставлен безвизовый режим для жителей Абхазии и Южной Осетии, что вызвало протесты Грузии. 1 марта 2001 года были отменены льготы, предусматривавшие безвизовый проезд для грузинских дипломатических представителей и жителей приграничной полосы.

 Очередное усиление напряжённости в зоне конфликта совпадает с приходом к власти Михаила Саакашвили, объявившего курс на восстановление территориальной целостности Грузии. В августе 2004 г. дело дошло до кровопролитных столкновений, в ходе которых грузинские войска безуспешно пытались установить контроль над стратегическими высотами вокруг Цхинвали, но, потеряв несколько десятков человек, были отведены.

  В феврале 2006 года грузинские власти заявили о необходимости наличия виз у российских миротворцев в зонах межэтнических конфликтов, эти заявления сопровождались частыми задержаниями военнослужащих миротворческого контингента по причине отсутствия виз. Российская сторона не признала законность грузинских требований. Южноосетинские власти в ответ на претензии Грузии пригрозили ввести визы, для грузинских граждан включая миротворцев. Ситуация обострилась 18 июля, когда парламент Грузии потребовал вывести либо «легализовать» миротворцев.

   20 июля 2006 года министр обороны России пообещал помочь Абхазии и Южной Осетии в случае грузинской агрессии.

   12 ноября 2006 года в Южной Осетии были одновременно проведены двое парламентских выборов и референдум о независимости. Одни выборы и референдум были проведены на территории, контролируемой властями Южной Осетии (здесь победил Эдуард Кокойты, и большинство участников референдума высказалось за независимость). Другие выборы были проведены на территории, контролируемой грузинскими властями, и среди беженцев из Осетии, находящихся на территории собственно Грузии (здесь победил Дмитрий Санакоев). Обе стороны признали проведённые ими выборы демократичными и отражающими волю народа, а другие - фальсифицированными. Оба победителя принесли присягу народу Южной Осетии, претендовали на власть на всей территории Южной Осетии и обвиняли друг друга в коллаборационизме (сотрудничество жителей оккупированной страны с оккупантами.) с Россией и Грузией, соответственно.

 В том же году Грузия ввела свои войска в Кодорское ущелье, несмотря на протесты Абхазии, после чего контингент российских миротворцев в нижней части ущелья был усилен.

 В 2007 году президент Саакашвили потребовал вывести российские войска из Грузии. Самой крупной базой была Ахалкалаки. Войска были выведены досрочно - 15 ноября 2007, хотя планировался вывод в течение 2008 года. Остались только российские миротворцы, действующие по мандату СНГ в Абхазии и по Дагомысским соглашениям в Южной Осетии.