Эволюция деятельности организации объединенных наций по поддержанию международного мира и безопасности

       Однако применение силы от  имени ООН какой-либо державой  не урегулировано в Уставе ООН. В связи с этим диссертант приход к выводу о необходимости четкого разграничения операций по поддержанию мира и принуждения к миру, а также разработки дополнительного протокола к Уставу ООН, закрепляющего законность многонациональных операций с применением силы. 

     В третьей главе «Механизм ооновского миротворчества: опыт прошлого и современные тенденции развития деятельности ООН по поддержанию мира» анализируется современный механизм ооновского миротворчества как результат более полувековой эволюции мироподдержания. 

     В широком смысле под операциями по поддержанию мира до недавнего времени  понимались все средства и методы, которые были применены Организацией Объединенных Наций для регулирования конфликтов (посредничество Генерального секретаря ООН; представительство ООН с целью содействия урегулированию конфликтов; миссии по оказанию помощи в постконфликтный период, группы наблюдателей, а также военные наблюдатели и миротворческие вооруженные силы)⁷. В 2000 году Докладом Брахими было предложено закрепить процесс эволюции механизма ооновского миротворчества и объединить понятием «операции в пользу мира» (peace operation) все направления ооновской деятельности:

• превентивную дипломатию и миротворчество (conflict prevention and peacemaking);
• поддержание мира (peacekeeping);
• миростроительство (peacebuilding).

     В первом параграфе «Миротворчество» подробно исследован процесс развития мирных средств урегулирования споров и конфликтов, а также освещена эволюция переговорного процесса в рамках ООН.

     Такой метод предотвращения и урегулирования споров и конфликтов, как миротворчество (peacemaking), иногда называемый также установление мира  или в поощрение к миру в последние годы получил широкое распространение. Термин «миротворчество» был запущен в оборот Советом Безопасности на его первом заседании на высшем уровне 31 января 1992 г. Миротворчество обязательно должно предшествовать операциям по поддержанию мира, и применяться к урегулированию спора, с тем, чтобы не допустить его перерастания в конфликт. В ходе осуществления данного метода используются мирные средства разрешения споров и конфликтов, многие из которых перечислены в главе VI Устава ООН. Это, в частности, переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство и обращение к региональным органам или соглашениям. Изложенные в главе VI Устава ООН средства урегулирования споров и разрешения конфликтов, получили дальнейшее развитие в различных декларациях, принятых Генеральной Ассамблеей, в том числе в Манильской декларации  1982 года о мирном разрешении международных споров, Декларации  об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях 1987 г.,  и в Декларации 1988 года о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли Организации Объединенных Наций в  этой области.

      Анализ  использования в рамках ООН традиционных средств предотвращения и ликвидации конфликтов на протяжении всей истории существования ООН позволяет диссертанту сделать вывод о том, что предпочтение отдается средствам, непосредственно контролируемыми сторонами: переговорам, добрым услугам и посредничеству. Переговоры имеют фундаментальный характер, поскольку именно они в своей вековой качественной эволюции привели к созданию таких институтов, как международные конференции и международные организации, и заключенные в ходе переговоров международные конвенции, как общие, так и специальные, являются основным источником международного права, в том числе и в области мирного разрешения споров и конфликтов. Развитие института переговорного процесса имеет длительную историю, которая позволяет проследить и отдельные недостатки этого инструмента, проявляющиеся, в частности, в хрупкости и недолговечности достигнутых договоренностей, особенно в политической области, а также отсутствие надлежащего контроля со стороны мирового сообщества.

     По  ходу исследования отмечается довольно редкое обращение сторон в конфликте к таким средствам мирного урегулирования с помощью третьей стороны, как арбитраж, согласительная и судебная процедура и др. Объясняется это рядом причин. Прежде всего, использование каждого из названных средств сопряжено с довольно затяжной, не известной сторонам процедурой их задействования, и это в условиях быстро развивающегося конфликта удерживает стороны от их применения. Немаловажно и то, что стороны практически не имеют возможности контролировать ход решения спорных вопросов, составляющих суть конфликта. В ряде случаев исключается использование этих процедур для сторон во внутреннем конфликте, так как, например, в Международном Суде ООН сторонами в деле могут быть только государства. Учитывается и то, что при применении названных  процедур для каждой из сторон существует весьма серьезный риск проиграть дело и тем самым позволить третьей стороне определять свою участь в конфликте. Вместе с тем оставлять урегулирование конфликта целиком на усмотрение сторон также не представляется разумным и обоснованным с политической и юридической точек зрения, поскольку разрастающийся конфликт может и зачастую представляет серьезную угрозу поддержанию регионального мира и безопасности, а нередко затрагивает жизненно важные интересы всего международного сообщества. В связи с чем отчетливо прослеживается новая тенденция ко все большему задействованию региональных организаций в целях осуществления контроля за конфликтами и для перевода конфликта в мирное русло.   

     Организация Объединенных Наций располагает  обширным опытом в применении мирных средств, и если споры и конфликты  остаются неурегулированными, то не потому, что не известны методы мирного урегулирования  споров или их недостаточно. Причиной  тому является, во-первых, отсутствие у сторон политической воли добиваться урегулирования своих разногласий с помощью средств, предусмотренных главой VI Устава, и, во-вторых, отсутствие у третьей стороны, если выбрана такая процедура урегулирования, соответствующих рычагов. Также в условиях конфликтов нового поколения обнаружился явный недостаток квалифицированных специалистов в области превентивной дипломатии и мирного урегулирования споров и конфликтов, что подчас приводило к срывам и сбоям процессов миротворчества. Многие исследователи справедливо отмечают в качестве одной из серьезных причин безразличное отношение международного сообщества к той или иной конкретной проблеме или взгляд на нее как на периферийную и недостойную внимания ООН (ситуация в Руанде и др.) ⁸.

     Во  втором параграфе «Превентивная дипломатия» дается определение термину «превентивная дипломатия» и проводится отграничение от смежных с ним понятий – дипломатия, миротворчество, операции по поддержанию мира. В рамках современных операций в пользу мира превентивная дипломатия может быть определена как действия,   направленные на предупреждение возникновения  споров между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов  после  их возникновения.

     90-е  гг. XX века очевидно продемонстрировали, что для ООН предотвращать споры и конфликты легче, чем решать, к тому же политическая карта вооруженных конфликтов существенно расширилась. В 1992 году Генеральный Секретарь ООН Б.Б. Гали значительную часть доклада «Повестка дня для мира» посвятил превентивной дипломатии, как важному средству урегулирования споров и конфликтов традиционными невоенными средствами. Его попытка определить превентивную дипломатию в рамках главы VI Устава ООН в конечном счете привела к запутыванию основных дефиниций широкомасштабной концепции обеспечения мира.

     В 2000-2001 годах Кофи Аннан назвал предотвращение основой всей системы международной безопасности: профилактика лучше лечения. Стратегии предотвращения должны быть направлены на ликвидацию коренных причин конфликтов, а не просто их внешних проявлений в виде насилия. Он также определил превентивную дипломатию и превентивные меры как политические инструменты обеспечения мира и безопасности, выделив их в группу мер, предваряющих правовые (миротворческие) и военные (операции по поддержанию мира, принудительные меры) действия.

     Таким образом, если Б.Б. Гали предполагал  неразрывность превентивной дипломатии и миротворчества, то Кофи Аннан  отвел предотвращающим механизмам особое место в системе мер по обеспечению международного мира и безопасности. «Хотя предотвращение является ключевым элементом усилий ООН по обеспечению безопасности человека, – отметил К. Аннан в докладе для Ассамблеи тысячелетия⁹, – следует признать, что даже самые хорошие стратегии предотвращения и сдерживания могут привести к неудаче, что требует привлечений дополнительных мер». В их число вошли защита прав человека на основе международных конвенций, операции по поддержанию мира, санкции, сокращение вооружений. Концепция превентивной дипломатии получила существенное подкрепление в виде дополнительных превентивных мер, обеспеченных правовым и военно-политическим содержанием. Она претерпела значительные изменения и постепенно обрела явно оперативное содержание.

      В заключение параграфа диссертант отмечает  ряд положений, которые могли бы служить укреплению превентивного потенциала. Речь идет в частности о разработке международных норм и режимов, регулирующих некоторые из источников и ускорителей конфликтов; о создании правовых механизмов в отношении природных ресурсов, борьба за которые часто становилась фактором, препятствующим обеспечению мира; о разработке норм, регулирующих рациональное использование природных ресурсов для стран, выходящих из состояния конфликта или находящихся на грани конфликта. Среди этих предложений следовало бы отметить идею более тесного взаимодействия ООН с региональными организациями, которые взяли на себя ведущую роль в создании рыночных механизмов предотвращения; предложение о том, чтобы ООН извлекла пользу из обмена информацией и аналитическими данными с региональными системами раннего предупреждения; о разработке нормативных стандартов, которые могут служить руководством в контексте превентивной деятельности. Особый интерес представляет предложение о разработке ООН совместно с региональными организациями рамочных норм в отношении прав меньшинств и защиты демократически избранных правительств от их отстранения от власти неконституционным путем.

      В третьем параграфе  «Миростроительство – новый этап в деятельности ООН по поддержанию мира» рассматриваются предпосылки становления одного из важнейших направлений ооновской деятельности – миростроительства. Миростроительство – это деятельность, проводимая после окончания конфликта с целью восстановить основы мира и дать инструменты для того, чтобы на этих основах построить нечто более значительное, чем просто отсутствие войны. Этот термин прямо не предусмотрен Уставом Организации, и также как и ОПМ, является ее изобретением. Впервые этот термин был употреблен в 1992 году в Докладе бывшего Генерального Секретаря ООН Б. Гали «Повестка дня для мира»¹⁰.

     Вплоть  до окончания «холодной войны» операции ООН по поддержанию мира в большинстве  случаев имели традиционные мандаты  на контроль за прекращением огня и не имели никаких прямых обязанностей в плане миростроительства. Сегодня в большинстве случаев мандаты на поддержание мира выходят за рамки классических миссий прошлого, подразумевавших размещение легковооруженных сил между армиями, и включают оказание помощи местным властям в самых разнообразных областях: оказание гуманитарной помощи и решение минной проблемы; разоружение, демобилизация и реинтеграция бывших комбатантов; обучение полицейских и судебных работников; наблюдение за осуществлением прав человека; оказание помощи в проведение выборов и укреплении национальных учреждений для обеспечения того, чтобы будущие проблемы решались демократическим путем без применения насилия.

     После окончания «холодной войны» деятельность ООН по поддержанию мира часто  сочеталась с миростроительством в комплексных операциях в пользу мира, развертываемых в условиях внутригосударственных конфликтов. Опасности и затраты  связанные  с такими операциями, являются гораздо более значительными, чем в случае традиционного поддержания мира, которое занимается симптомами, а не источниками конфликтов и не имеет присущей ему «стратегии ухода».

     Первоначально, в 90-х годах ХХ века, перспективы  осуществления этих миссий казались радужными: операции по осуществлению  мирных соглашений были ограниченными по срокам, а не бессрочными, а успешное проведение национальных выборов служило хорошей «стратегией ухода». Однако с тех пор операции ООН, как правило, развертывались тогда, когда конфликт не привел к победе одной из сторон: либо конфликт зашел в тупик по военным причинам, либо международное давление привело к приостановлению военных действий, т.е. так или иначе, конфликт не завершился. Таким образом, операции ООН стали разворачиваться не столько в постконфликтных ситуациях, сколько для создания таких ситуаций. Иными словами, они пытались перевести незавершенный конфликт с военной на политическую арену.

     В комплексных операциях в пользу мира  задача мироподдержателей, участвующих  в операции, заключается в том, чтобы сохранить безопасные местные условия для миростроительства, а задача тех, кто занимается миростроительством, – поддержать политические, социальные и экономические изменения, позволяющие создать безопасные самоподдерживающиеся условия. Таким образом, мироподдержатели и миростроители являются неразлучными партнерами в комплексных операциях: хотя миростроители не могут функционировать без поддержки со стороны миротворцев, миротворцы не могут уйти без деятельности миростроителей. Диссертантом отмечено, что важным компонентом миростроительства является соблюдение силами ООН норм международного гуманитарного права.