Эволюция деятельности организации объединенных наций по поддержанию международного мира и безопасности

     В основу диссертации положено значительное количество международно-правовых документов, ранее не анализировавшихся в трудах юристов-международников. Речь идет в частности о Докладе Группы по операциям в пользу мира (Доклад Брахими), а также о ряде положений Доклада Группы высокого уровня по угрозам вызовам и переменам². Новизну диссертационной работы подчеркивает также то обстоятельство, что автор подвергает анализу современные работы отечественных и зарубежных исследователей.

     Основные  положения, выносимые  на защиту:

1. Миротворческий механизм ООН не является застывшей структурой, он развивается вместе с международной ситуацией и в ответ на нее. Осуществляемое в рамках ООН поддержание мира трансформировалось из традиционной, преимущественно военной модели обеспечения соблюдения прекращения огня и разъединением сил после межгосударственных войн в комплексную модель, состоящую из многочисленных военных и гражданских компонентов, которые взаимодействуют между собой в целях установления мира в опасных условиях после гражданских войн. Эта модель включила в себя: предотвращение конфликтов, миротворчество, поддержание мира, миростроительство – и получила название «операции ООН в пользу мира».
2. Деятельность ООН по поддержанию международного мира и безопасности прошла эволюционный путь развития, в начале которого были выработаны ее основополагающие принципы: беспристрастность, нейтралитет, ограниченное случаями самообороны применение оружия, и самый важный – согласие сторон конфликта на его урегулирование с помощью третьих лиц. Однако история свидетельствует, что в ходе проведения многочисленных операций по поддержанию мира все эти принципы подверглись новой интерпретации.
3. Операции ООН по поддержанию мира можно классифицировать на традиционные и современные. Современные ОПМ носят комплексный, многофункциональный характер. Если в ходе традиционных ОПМ присутствие в зоне конфликта военного и гражданского персонала ООН было направлено на наблюдение за выполнением условий соглашения о прекращении огня, разделение войск, оказание помощи в урегулировании конфликта и обеспечение безопасности, то сегодня ни одна операция не носит чисто военного характера. Как правило, она сочетается с тремя компонентами: 1) превентивная дипломатия или предупреждение конфликта; 2) поддержание мира, при котором помимо военных активно задействуются гражданские и полицейские контингенты; 3) миростроительство, т.е. деятельность после окончания конфликта для восстановления основ мира и построения чего-то более значимого, чем просто отсутствие войны.
4. Указанные типы операций различаются по так называемой «стратегии вхождения». В традиционных операциях международные силы развертываются после прекращения военных действий. В современных операциях силы ООН развертываются, как правило, до прекращения огня для перевода незавершенного конфликта с военной на политическую арену.  Кроме того, для современных ОПМ характерна ориентация на предотвращение вооруженных конфликтов. Стоит отметить различие операций по «стратегии ухода». Поскольку традиционные ОПМ занимаются не столько симптомами, сколько истоками конфликтов, то как показывает практика, длятся они довольно долго (10-50 лет) и не предусматривают стратегии ухода как таковой. Что касается операций последних лет, то в связи с их комплексным характером, одной из наиболее предпочтительных «стратегий ухода» является организация и проведение выборов. Следует признать, что этот инструмент использовался довольно активно (например, в Камбодже (1993 г.), Мозамбике(1994 г.), в Восточном Тиморе (2002 г.) и др.). Предпосылки для более эффективного миростроительства в настоящее время уже имеются. В настоящее время в рамках ООН создан специальный консультативно-координационный орган – Комиссия ООН по миростроительству.
5. Представляется необходимым переходить в области миротворчества от метода импровизации, к разработке целостной системы принципов, инструментов и процедур миротворческой деятельности ООН, при ведущей роли ее главного органа – Совета Безопасности, которая бы обеспечивала правовую обоснованность и легитимность предпринимаемых Советом Безопасности миротворческих акций. Важной составной частью такой системы могла бы служить подготовка с учетом сложившейся практики миротворчества ООН на основе уже имеющихся наработок свода принципов и руководящих указаний по ОПМ, проводимых СНГ, ОБСЕ и другими региональными организациями и соглашениями в сотрудничестве с ООН и ее Советом Безопасности. Наличие такого свода облегчило бы составление полноценного мандата ОПМ, позволило бы избежать споров по его  ключевым элементам, планированию и проведению ОПМ в четких юридических рамках и повысить эффективность ОПМ. При подготовке свода желательно было бы учесть предложение Генерального Секретаря ООН, высказанное в Докладе «Дополнение к «Повестке дня для мира» о включении в этот свод таких принципов, как разработка согласованных механизмов консультаций  между ООН и региональными организациями, уважение примата ООН, предусмотренного Уставом ООН, четкого определения и распределения выполняемых функций во избежании дублирования деятельности, межорганизационного соперничества, для обеспечения признания всеми государствами сложившихся в практики ООН базовых принципов проведения ОПМ.
6. Применение экономических санкций является радикальной мерой, которая должна применяться после того, как исчерпаны другие мирные средства урегулирования спора или конфликта, и только тогда, когда Совет Безопасности ООН определил существование угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии. Санкции могут играть роль эффективного инструмента разрешения конфликтов, являясь элементом общей стратегии превентивной дипломатии или миростроительства.
7. Применение силы от имени ООН каким-либо государством, составляющим основу многонациональных сил, не урегулировано в Уставе ООН. Поэтому в ходе проведения работ по повышению эффективности деятельности ООН следует внести поправки в Устав ООН или разработать дополнительный протокол к Уставу ООН, с тем, чтобы официально закрепить общие принципы создания и осуществления руководства многонациональными силами. В каждом случае руководство такими силами должно осуществляться от имени ООН по решению Совета Безопасности Генеральным Секретарем ООН и командованием наибольшего контингента в составе многонациональных сил.

     Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в международно-правовой квалификации осуществляемых ООН операций в пользу мира, выявлении их основополагающих принципов и особенностей отдельных операций ООН, а в ряде случаев несоответствия общепринятым нормам международного права. В работе также выработаны предложения, реализация которых в практике ООН способствовала бы укреплению международно-правового статуса операций ООН и устранила бы сомнения в правомерности такой практики. Основные положения и выводы могут быть использованы в научно-педагогической деятельности, в частности в процессе преподавания курса «Международное право». В практическом плане результаты исследования могут быть полезны при разработке международно-правовых документов, касающихся вопросов осуществления деятельности ООН по обеспечению международного мира и безопасности.

     Апробация результатов исследования.

     Результаты  исследования нашли отражение в  ряде научных публикаций диссертанта, а также были апробированы в ходе выступлений с докладами на конференциях и иных научно-практических мероприятиях. С докладами по теме исследования автор выступил на следующих конференциях:

1. Итоговая научно-практическая конференция Института социально-экономических и правовых наук Академии наук РТ, состоявшаяся 4 марта 2003 г. в г. Казани. Доклад на тему «Новое в деятельности ООН по поддержанию мира».
2. Научная конференция, посвященная 60-летию Организации Объединенных Наций, состоявшаяся 24 ноября 2006 года на кафедре конституционного и международного права юридического факультета Казанского государственного университета. Доклад на тему «Организация Объединенных Наций и новые вызовы современности: доклад по случаю 60-летия ООН».

     Отдельные положения диссертационного исследования использовались также при чтении курсов «Международное публичное право», «Правоведение».

     Структура работы.

     Структура диссертационного исследования обусловлена его целями и задачами и включает в себя введение, три главы, разделенные на параграфы, заключение, список использованной литературы, перечень используемых сокращений, приложение.  
 

ОСНОВНОЕ  СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ 

     Во  введении обосновывается актуальность темы диссертации; анализируется степень ее разработанности; формулируются цели и задачи исследования, определяются его объект, предмет, теоретическая база и методологическая основа; аргументируется научная новизна исследования и практическая значимость диссертации; излагаются основные положения выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования и его структуре.

     Первая  глава «Развитие  концепции обеспечения  мира в рамках ООН»  состоит из двух параграфов и освещает прогрессивную роль Организации Объединенных Наций в создании и усовершенствовании системы поддержания международного мира и безопасности после II Мировой войны. В этой части исследования на основе анализа Устава ООН, резолюций Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи, докладов Генеральных Секретарей ООН отражен процесс формирования и развития концепции обеспечения международного мира.

     Анализируемые в первом параграфе «Роль ООН в создании и усовершенствовании системы подержания международного мира и безопасности» события и международно-правовые документы относятся к историческому периоду с 1945 по 1987 гг.

     По ходу исследования исторической роли ООН в создании и усовершенствовании системы поддержания международного мира и безопасности раскрывается суть этой системы и отличия от аналогичной системы, предусмотренной ее предшественницей – Лигой Наций. Прогрессивная роль ООН заключается в том, что в рамках данной организации (в отличие от Лиги Наций) изначально были заложены предпосылки, которые должны были обеспечить ее эффективность в деле обеспечения международного мира и безопасности. Однако реализации беспрецедентной системы всеобъемлющей международной безопасности, предусмотренной Уставом ООН, препятствовала политическая обстановка «холодной войны», в которую оказалось вовлечено все мировое сообщество. Анализируя деятельность ООН (что особенно отчетливо проявилось в первые десять лет ее существования), можно сделать вывод о том, что ООН, как и Лига Наций 1930-х годов, стала лишь еще одним инструментом проведения политики отдельных членов международного сообщества.

     Вместе  с тем даже в условиях острой конфронтации на международной арене ООН внесла неоценимый вклад в обеспечение  безопасных условий для жизни  народов и развитие мирных отношений  между ними в соответствии с целями и принципами Устава ООН.

     Кроме того, в этот трудный период ООН  сделала в области международной безопасности два крупных шага вперед. Первый – это принятие резолюции «Единство в пользу мира», которая давала возможность Генеральной Ассамблеи ООН в случае блокирования деятельности СБ ООН предпринять меры по пресечению агрессии и установлению мира. Во-вторых, в результате импровизации был создан новый инструмент урегулирования конфликтов – операции ООН по поддержанию мира.

     За  первые сорок пять лет существования ООН в политической борьбе стран-членов ООН сложилась фактическая доктринальная основа и организационная схема проведения миротворческих операций, которая существенно отличалась от «буквы» Устава ООН (все то, что Дагом Хаммершельдом называлось «несуществующей промежуточной главой «шесть с половиной»).

     Во  втором параграфе «Становление и этапы формирования концепции обеспечения международного мира и безопасности в постконфронтационный период» на основе анализа докладов Генеральных Секретарей ООН рассмотрен процесс формирования и развития ооновской концепции обеспечения международного мира и безопасности в постконфронтационный период.

     В строгом смысле слова универсальной  и общепринятой концепции обеспечения международного мира и безопасности в рамках ООН не существует. Попытки ее оформления обозначились только после окончания «холодной войны». Миротворческая доктрина впервые нашла выражение в одобренном СБ ООН докладе Генерального Секретаря ООН Б. Бутроса Гали «Повестка дня для мира». Б. Бутрос Гали определил наиболее действенные меры применительно к поддержанию мира на планете и в качестве средств урегулирования споров и конфликтов обозначил следующие мероприятия: 1) превентивная дипломатия; 2) миротворчество; 3) поддержание мира; 4) постконфликное миростроительство³.

     Дальнейшее  развитие концепция обеспечения  мира и безопасности получила в докладе Б. Бутроса Гали «Дополнение» к Повестке дня для мира», а также в докладах нынешнего Генерального Секретаря ООН Кофи Аннана, наиболее важным из которых является его доклад о работе Организации за 1998 год «Партнерство во имя всемирного сообщества».

     Важное  влияние на развитие концепции ооновского миротворчества оказал Доклад Брахими. Этим докладом, подготовленным по инициативе Генерального секретаря ООН и выпущенным в 2000 году, стал всесторонний обзор деятельности Организации Объединенных Наций по обеспечению мира и безопасности, составленный группой высокого уровня, созданной Генеральным Секретарем ООН и возглавляемой бывшим премьер-министром Алжира Лахдаром Брахими. В этом докладе на ряду с широкими рекомендациями для Секретариата и государств-членов, особенно членов Совета Безопасности, был предложено новое видение механизма обеспечения международного мира и безопасности. Применительно к ООН подобный механизм включил предотвращение конфликтов и миротворчество (conflict prevention and peacemaking); поддержание мира (peacekeeping); миростроительство (peacebuilding), и был назван «операции ООН в пользу мира» (peace operations). Новые миротворческие операции стали предполагать совмещение технологий наблюдения, поддержания мира и принудительного компонента.

     В работе отмечается, что термин «операции  ООН в пользу мира» более точно  отражает современное состояние  ооновского механизма обеспечения  международного мира и безопасности и практику его применения. За рамками операций в пользу мира остается только один, не предусмотренный Уставом ООН механизм урегулирования конфликтов – коалиционное миротворчество.

     На  основе анализа исследованных во втором параграфе документов диссертант приходит к следующим выводам. Во-первых, практической формой выражения концепции ооновского миротворчества являются операции ООН по поддержанию мира. Во-вторых, миротворческий механизм ООН, закрепленный Уставом ООН, не является застывшей структурой, он развивается вместе с международной ситуацией, и в ответ на нее. Достижения международно-правовой доктрины пока еще не воплотились в норму международного договора. Концепция обеспечения международного мира и безопасности постоянно эволюционирует, закрепляя новые средства урегулирования конфликтов, необходимость применения которых продиктована глобальными вызовами современности.

     Во  второй главе «Генезис и эволюция операций ООН по поддержанию мира: прикладные аспекты» анализируется становление и развитие ОПМ ООН, исследуются отдельные дискуссионные проблемы и аспекты их правового обеспечения. Соотношение терминов «эволюция» и «генезис» в работе определено следующим образом. Если эволюция – это процесс совершенствования ОПМ ООН (горизонтальное развитие), то генезис – это процесс возникновения операций ООН (вертикальное развитие). Больше всего этими терминами оперируют политологи и специалисты по теории международных отношений; в настоящем исследовании указанные термины рассмотрены сквозь призму международно-правового регулирования.

     Рассмотрение  генезиса и эволюции мироподдержания  ООН как практики урегулирования конфликтов представлено в двух стадиях. Хронологические рамки первой стадии охватывают период с 1947 по 1987 гг., второй стадии – с 1988 года по настоящее время.

      В этой части исследования отмечается, что мироподдержание ООН со времени  окончания «холодной войны» претерпело кардинальные изменения. С течением времени оно становилось все более сложным, всеобъемлющим и опасным. От классической роли «нейтрального» буфера между сторонами, давшими на это свое согласие, оно перешло к операциям, направленным на проведение политических, экономических и социальных преобразований. Данная тенденция развилась в связи с тем, что большинство современных миротворческих операций стали представлять собой реакцию на внутренние, а не на межгосударственные конфликты. Во многих случаях представляется невозможным или нежелательным стараться восстановить положение в том виде, в котором оно существовало до конфликта. Вместо этого сторонам требуется помощь в строительстве нового общества. Для урегулирования многих существующих в настоящее время конфликтов международному сообществу во главе с ООН приходится заниматься реформированием дисфункциональных институтов, включая государственную администрацию, судебную систему и даже местные средства массовой информации. Таким образом, наряду с военными задачами неотъемлемыми элементами миротворческих операций ООН стали многие другие виды деятельности.