Земства в Области Войска Донского

      Признание необходимости пересмотра прежнего проекта земской реформы, в самом деле, можно объяснить целым рядом принципиальных изменений во внутренней жизни казачьего края, достигнутых реализацией законодательных инициатив Военного министерства. В промежуток времени с 1867 по 1870 гг. дворянам-землевладельцам их земли восстанавливались в полную собственность; иногородние получили возможность селиться на казачьих землях и приобретать движимое имущество; с принятием “Положения об общественном управлении в казачьих войсках” от 13 мая 1870 г. окончательно оформилось широкое самоуправление в станичных обществах; проводилась поэтапная реформа войскового правления, при этом структура главного административного органа управления преобразовывалась на губернский лад, выборное начало в комплектации чиновного состава правления полностью устранялось. Кроме того, в 1870 г. ЗвД отпраздновала свое 300-летие и обрела новое административное название - Область войска Донского (далее - ОвД). Наконец, местная комиссия, созданная в июле 1870 г. для рассмотрения вопроса о применении к Новочеркасску общего городового положения отвергла все соображения бывшего земского комитета об устройстве города в Новочеркасске. Таким образом, социально-экономическая ситуация на Дону действительно претерпела серьезные изменения, несостоятельность проектов комитета 1867 г. становилась очевидной.

      Комиссия  по пересмотру результатов деятельности прежнего комитета открылась в Новочеркасске  в начале 1871 г. и состояла исключительно  из представителей войсковой администрации. Это обстоятельство отражает внутриполитическую ситуацию в России начала 70-х г. XIX века, когда использование общественной активности при решении вопросов хозяйственно-культурного развития отдельных регионов было сведено практически на нет. Отказавшись от проектов предыдущего комитета, комиссия ограничилась подготовкой собственного проекта дополнительных правил к общему по империи земскому положению с учетом специфики Донского края. В проекте предусматривались выборы гласных в земские собрания по 5 куриям: от землевладельцев, торгового сословия, станичных, сельских и получивших избирательные права калмыцких обществ. По сравнению с проектами комитета 1867 г. увеличивалось число гласных в окружные (302) и областное земские собрания (50), возрастало количество гласных от станичных обществ до одинакового с количеством представителей от дворян-землевладельцев - 121 на 120 гласных соответственно. Комиссия сочла необходимым привлечь к отбыванию денежных земских повинностей все сословия края, в том числе казачество. Нарушение главной привилегии основной категории населения - казачества не участвовать в исполнении денежных повинностей из-за несения тяжелой воинской обязанности, членами комиссии оправдывалось тем, что казачество, оплачивая земские налоги на удовлетворение нужд и потребностей Донского края, было бы заинтересовано в их контроле и расходовании, а, следовательно, и в работе земских учреждений. Очевидно, что увеличение количества гласных от станичных обществ при этом преследовало, по крайней мере, две цели - упрочение социальной базы будущей реформы, а также снятие возможных негативных последствий от нового налогового бремени со стороны земских учреждений через декларируемое участие в их работе представителей от основной массы населения области.

      Новый проект земской реформы в ОвД рассматривался Военным министерством, правительством с 1872 по 1875 год. Столь длительный срок связан с обыкновенной процедурой прохождения любого проекта через соответствующие инстанции государственной бюрократической машины того времени до принятия окончательного решения, на основании которого он приобретет силу закона. На этом пути претензии в адрес проекта вновь поступили от давних “недругов” Д.А. Милютина министров внутренних дел А.Е. Тимашева и юстиции К.И. Палена. На этот раз существенных замечаний, способных вообще затормозить рассмотрение проекта, ими сделано не было. Тем не менее, оба министра через своих представителей в Главном Комитете по пересмотру казачьих законоположений, а А.Е. Тимашев еще и лично, настаивали на переводе донского земства под компетенцию МВД. В Военном министерстве такая постановка вопроса была однозначно отвергнута, что не помешало по возможности учесть остальные замечания и 27 февраля 1875 г. представить Д.А. Милютину исправленный проект донской земской реформы Государственному секретарю. Как показывает запись в дневнике, Д.А. Милютин настраивался на упорные прения по поводу вопроса о компетенции над будущим донским земством на заседании Государственного совета. Однако буквально накануне заседания, назначенного на 6 апреля 1875 г., совершенно неожиданно для военного министра, А.Л. Потапов, к этому времени ставший шефом жандармов и начальником III отделения с.е.и.в. канцелярии, в личном разговоре с Александром II убедил последнего в благосклонном отношении к реформе “милютинского” образца, а не к требованиям А.Е. Тимашева и К.И. Палена. В результате чего спорный вопрос на заседании совета даже не поднимался. В июне 1875 г. “Правила о применении к Области войска Донского положения о земских учреждениях” с примечанием, регулирующим распределение повинностей, были благополучно утверждены Александром II.

      С момента подачи нового проекта реформы  до окончательного утверждения в  его содержание вносились различные  коррективы. В большинстве случаев  они не имели принципиального  характера. Тем не менее, весьма важными, на наш взгляд, представляются поправки, инициированные местными властями уже  после того как проект был передан  в Военное министерство. Упомянутые поправки предусматривали ответственность  земства за исполнение отдельных  денежных повинностей, а так же передачу в его руки дорогих по содержанию объектов войскового хозяйства, ранее  не оговоренных в проекте. В сентябре 1873 г. в.н.а. М.И. Чертков в рапорте на имя военного министра признал необходимым “в виду потребностей удовлетворяемых войском на свои средства, возрастающих даже несоразмерно его доходам, особенно вызываемых усовершенствованиями по военной организации, точно определить какие именно местные расходы должны принадлежать войсковой казне, и какие земским средствам”. В Военном министерстве к идее атамана отнеслись с пониманием, в результате чего с войскового капитала на земский сбор были перенесены расходы по содержанию окружной полиции и смотрителей тюрем, а также передана в руки земства Ольгинская дамба через р. Дон, требующая серьезного ремонта. Таким образом, проблема финансового обеспечения проводимых на Дону преобразований, обозначенная еще А.Л. Потаповым, местными и министерскими чиновниками отчасти решалась за счет ограничения финансовых возможностей будущих земских учреждений. Любопытно, что в официальных документах более позднего периода встречается утверждение, что ходатайства войскового начальства о необходимости земской реформы преследовали “главную цель - передать будущему земству часть расходов, лежащих на войсковом капитале, положение которого в то время было неудовлетворительно”. Эти ходатайства, вероятно, следует как раз отнести к началу 1870-х годов. К этому времени Военное министерство, с 1865 г. выделявшее дополнительные денежные субсидии Донскому краю, перестало оказывать войску финансовую помощь. Состоявшаяся в мае 1872 г. продажа Грушевско-Аксайской железной дороги за 3 млн. рублей “Обществу Воронежско-Ростовской железной дороги” единовременно и существенно пополнила войсковой капитал. Однако войсковое начальство, лично в.н.а. М.И. Чертков, видимо посчитали состояние войскового бюджета все же неудовлетворительным и в виду предстоявших расходов по распространению нового воинского устава на казачьи войска решили частично высвободить войсковой капитал от растрат на местное хозяйство за счет земства, а следовательно и земского налогоплательщика, 2/3 которого составляло казачество. Таким образом, земская реформа в ОвД приобрела еще одно значение, которое сыграло далеко не последнюю роль в дальнейшей судьбе земских учреждений на Дону.  

Несмотря на желание Военного министерства распространить земскую реформу на ОвД в 1875 г. и все усилия войсковой администрации во главе с новым в.н.а. Н.А. Краснокутским поспеть к сроку, открытие земских собраний состоялось только весной 1876 года. Это отразилось на ходе выборов в органы земского самоуправления, которые прошли в спешке. Первые два года работы земских учреждений показали, что в среде гласных четко обозначился своеобразный “актив”, который придерживался принципа равенства всех сословий в правах и обязанностях, предоставленных земским самоуправлением. В связи с этим, вопросы, имеющие отношение к казачеству, не рассматривались в собраниях как-то особо или в первую очередь, они принимались во внимание только в порядке очереди по степени значимости проблемы. Главной же проблемой для земцев стало формирование и последующее пополнение земского бюджета. Гласные областного земского собрания поддержали жесткую налоговую политику, одновременно предъявив претензии к войсковому капиталу, на счету которого, по их мнению, вполне могли остаться некоторые обязательные расходы, перешедшие в руки земства. Это обстоятельство закладывало основу для конфронтации земства с администрацией.

      Земская налоговая политика привела к  денежному обложению земель, угодий и промыслов станичных обществ, к новым увеличенным и обязательным страховым земским взносам, к платежам в продовольственный капитал со стороны тех же обществ, все эти меры в совокупности изменяли казачье хозяйство, быт, распорядок жизни, лишали казачество былых привилегий. Волнения, охватившие в начале 1878 г. ряд станиц Донецкого, Хоперского и Усть-Медведицкого округов в ответ на попытку администрации реализовать правительственный закон об упорядоченном пользовании станичными лесами, по свидетельству очевидца событий молодого Г.В. Плеханова, обернулись в выступления против земства, послужив началом земского кризиса. Осенью 1878 г. практически все станицы Хоперского и несколько станиц Усть-Медведицкого округов отказались от уплаты земских налогов и даже от раскладки таковых. Обстановка усугубилась зимой 1878-79 гг., когда Хоперские окружные власти, воспользовавшись наличием станичных сборов по выборам гласных на новый срок, попытались, не имея соответствующих санкций от областных властей, продать ранее описанное имущество у злостных недоимщиков и погасить задолженности. Это вызвало протесты казаков, а местами открытое физическое противодействие и привело к отказу 22 из 25 станичных обществ округа от выборов гласных. Проведенные в марте 1879 г. совместные заседания земцев и представителей администрации показали, что общего мнения по вопросу о причинах казачьего недовольства обеим сторонам достигнуть не удалось. Земцы отказ станичных обществ от уплаты недоимок и выборов гласных не связывали с деятельностью своих учреждений, больше сетуя на неблагоприятные условия: военное развитие края в ущерб гражданскому, введение нового воинского казачьего устава, опустившегося тяжелым бременем на плечи простых станичников, отсутствие мероприятий по разъяснению целей и задач реформы при ее распространении, неурожаи 1877-78 гг., тяготы недавней русско-турецкой войны и т.п. Областная администрация, не отрицая влияния неблагоприятных условий на взаимоотношения казачества и земства, основную вину - непонимание специфики казачьего уклада жизни, дорогое содержание земских управ и т.п., возложила на земство, снимая ответственность за действия окружных полицейских властей и, в частности, Хоперских. Таким образом, четкой программы действий по преодолению казачьих антиземских выступлений, предусматривающей скоординированные усилия органов самоуправления и войсковой администрации выработано не было. В связи с этим, власти на время прекратили взыскание земских налогов со станичных обществ, где проявилось недовольство, в целях предотвращения еще большего размаха выступлений.

      Сведения  о Хоперских событиях оказались известны в ведомстве Д.А. Милютина ранее официального доклада по этому поводу со стороны войсковой администрации. В письме от 23 марта 1879 г. под грифом “секретно” начальник Главного управления иррегулярных войск А.П. Богуславский сообщил в.н.а. Н.А. Краснокутскому, что “по данным, получаемым Военным министерством, как через газеты, так и частным путем, видно, что в ОвД, в особенности в Хоперском округе, есть недовольство… Это не может не беспокоить военного министра,  особенно  в  виду бывших несколько лет назад происшествий в Уральском войске”. До этого момента войсковое начальство не торопилось с вестями об антиземских казачьих выступлениях, теперь же оно было вынуждено представить соответствующий доклад в Военное министерство с объяснениями и предложениями в связи с Хоперскими событиями. Доклад был лично прочитан Д.А. Милютиным, и у него сложилось собственное мнение на этот счет.

      Военный министр, отмечая действительные тяготы Донского войска, тем не менее, отверг претензии казачества, выявившиеся  в ходе антиземских выступлений, на то, что земство должно облегчить ему отбывание повинностей. В связи с этим, Д.А. Милютин распорядился принять местной администрации соответствующие меры по разъяснению казакам “всей несостоятельности подобных ожиданий, потому что введение земских учреждений ни как не могло уничтожить тех местных нужд, какие существовали и прежде”. Министр остался недоволен заявлением членов областной земской управы, прозвучавшим на мартовских заседаниях, что “льготы и права казачьего населения служат только к увеличению войсковых сумм, а бремя местных нужд лежит на истощенных средствах станичных обществ”. По мнению Д.А. Милютина, главная задача земства заключается “в изыскании наиболее сообразных с местными условиями средств к удовлетворению хозяйственных нужд”, с минимальными затратами на содержание земских управ. Поэтому, “не дело земства предъявлять бесплодные протесты против требований, исконно составляющих одно из непременных условий казачьего быта и весьма желательно, чтобы представителям местного земства было подробно выяснено, что они не вправе входить в оценку условий и требований военной службы казаков, но обязаны принять эти условия за исходный пункт для своей деятельности и направлять ее так, чтобы она не мешала исполнению населением тех государственных обязанностей, в сокращении которых правительство не может идти далее известного предела”. Д.А. Милютин поддержал предложение Донских властей о создании комиссии для пересмотра действующего положения о земских учреждениях в ОвД. В.н.а. Н.А. Краснокутский перед открытием комиссии обязывался представить в Военное министерство данные по ее составу, а так же круг вопросов “которые будут категорически поставлены на ее обсуждение”.

      Сведения  о казачьих недовольствах, поступающие  в столицу по каналам Министерства внутренних дел, превратили волнения станичных  обществ из узковедомственного дела, касающегося только Военного министерства, в проблему общеимперского значения. Именно так ее расценил министр внутренних дел А.С. Маков, выступая 28 августа 1879 г. на заседании Комитета министров. По словам министра, отказ казаков от выборов гласных и погашения недоимок - это явление, которому “нет еще примеров…, а потому оно заслуживает особого внимания правительства, тем более что образец сопротивления, оказанного Уральским казачьим войском при изменении положения об этом войске, обуславливает крайнюю осмотрительность в принятии каких-либо решительных мер по взысканию с казаков ОвД платежей земству”. А.С. Маков признал желательным детальное исследование обстоятельств дела. Комитет с его доводами согласился и предписал военному министру подготовить доклад по затронутой на заседании проблеме. В связи с этим идея Донских властей о создании местной комиссии для пересмотра положения о земских учреждениях для Военного министерства пришлась как нельзя кстати. Результаты деятельности комиссии могли бы уточнить некоторые факты земского кризиса, а также обозначить пути выхода из него.

      Предварительные мероприятия по организации комиссии и подбору ее членов проходили  под контролем Военного министерства. Местная администрация получила четкие указания сверху о недопустимости обсуждения вопроса о сокращении “воинской повинности или изменения  существующего ныне назначения и  порядка расходования войсковых  капиталов”, на чем настаивали земцы. Соблюдая такое условие, комиссия должна была обратить главное внимание на приведение в порядок земского бюджета  и согласование его с реальными  средствами плательщиков. При этом, по мнению министерских чиновников, “желательно было бы обсудить в какой степени необходимо существование окружных земских управ и вообще, не представляется ли возможности устроить земскую администрацию наиболее простым и дешевым способом”.

Комиссия, сформированная из представителей администрации и  земства под председательством  помощника в.н.а. по гражданской части  Н.А. Маслаковца проработала с ноября 1879 г. по май 1880 года. Непреклонная позиция председателя привела к “поражению” земцев, деятельность которых была подвержена резкой критике. Работа комиссии показала, что администрация окончательно переложила всю ответственность за кризис на плечи земства, тем самым, дав толчок к усилению противостояния двух ветвей власти: гражданско-административной и земско-представительной.