Земства в Области Войска Донского

      В массе своей донское казачество обладало ярко выраженным самосознанием, которому было присуще преимущественно  глубокое уважение и верность традициям, сложившемуся под влиянием военной  службы неизменному образу жизни, подчеркивающим сословную исключительность. Подобная установка позволяла отдельным  представителям казачества при осмыслении своего положения ставить себя на планку выше всего прочего населения  империи, что способствовало формированию неприязненного отношения к крестьянству, иногородним, распространению среди  казачества юдофобии и идей сепаратистского  толка. В конечном счете, это привело  к консервации экономической, общественной и культурной жизни в крае, которая  и так не отличалась разнообразием  и богатством.

      Весь  распорядок жизни в ЗвД, права и обязанности каждого сословия закреплялись в статьях “Положения об управлении Донским войском” (1835 г.). Положение также определило особую систему управления, предусматривающую отделение гражданской власти от военной, при концентрации всех властных полномочий в руках назначавшегося Военным министерством войскового наказного атамана (далее - в.н.а.). Система гражданского управления отличалась от общеимперской иной структурой учреждений и их названиями, а также способом комплектования чиновного состава этих учреждений. В его основе лежало широкое выборное начало. Такое положение было обусловлено наличием у большинства населения - казачества - традиций самоуправления в виде станичных сборов (кругов). Некоторые особенности имели организация и процессуальная деятельность донских судов, несмотря на то, что по положению 1835 г. судебная система ЗвД была максимально приближена к губернской. В хозяйственном отношении в казачьем крае существовал порядок, по которому все повинности как земские, так и относящиеся к разряду государственных удовлетворялись только из местного бюджета. В свою очередь местный бюджет или войсковой капитал (как и капиталы других иррегулярных войск) являлся собственностью войска как особого государственного учреждения.

      Таким образом, оценивая внутреннее состояние  ЗвД в середине XIX века можно согласиться с мнением современников, историков о том, что казачьи области в то время представляли собой (с некоторыми оговорками) чуть ли не государства в государстве.

      Безусловно, Военному министерству были известны порядки, распространенные в казачьих войсках, в том числе и их негативные стороны. Именно они стали темами различных журнальных и газетных публикаций, а также писем, обращенных лично к военному министру в конце 50-х- начале 60 годов XIX века. Авторы подобных произведений подвергали осуждению, прежде всего, замкнутость казачьих войск, отрицательно сказывавшуюся, по их мнению, на экономике казачьих краев и предлагали идеи преобразования войск, как, например, в отношении Донского, на основе “уничтожения военного быта казаков и приведения их к гражданственности”.

      Создание  в 1860 г. во всех казачьих войсках комитетов  по пересмотру войсковых положений, несмотря на первоначально поставленные перед ними задачи чисто кодификационного плана, следует рассматривать как  первый шаг на пути постепенного реформирования казачьих войск. Назначение на пост военного министра в ноябре 1861 г. “либерала” Д.А. Милютина несомненно радикализировало этот процесс. Вскоре в недрах УИВ была разработана “Общая программа главных оснований Войсковых Положений”, основным пунктам которой должны были следовать в своей деятельности казачьи комитеты. В программе предлагалось заменить поголовную службу казачества набором “охочих” людей; установить свободный доступ и выход из казачества; постепенно вводить личную поземельную собственность; разграничить военную часть от гражданской и судебную от административной, с введением имперского права в судопроизводство и судоустройство. Таким образом, программа оказалась заявкой на широкие преобразования в казачьих войсках, ставившей под сомнение привилегированное положение казачества и направленной на некоторую демилитаризацию их жизни и быта.

      В этой связи интерес, проявленный  в Военном министерстве к земской  реформе, вполне очевиден. Думаем, мы не ошибемся в предположении, что Д.А. Милютин, хорошо знакомый с основными принципами земского положения 1864 г., увидел в нем один из действенных способов приобщения казачества к общеимперской политической культуре и экономической жизни, преодоления сословной ограниченности, региональной обособленности, так как стержневая идея реформы - самоуправление - не противоречила казачьему укладу, а принцип всесословности в конкретной работе земских учреждений мог привести к воспитанию у казачества чувства терпимости и уважения к прочему населению империи, края.

      Инициатива  военного министра в отношении земской  реформы получила одобрение практически  у всех казачьих атаманов. Разработка вопроса о возможности применения земского положения в казачьих краях  была передана в руки местных комитетов  по пересмотру войсковых положений. В 1865 г. результаты многолетней деятельности комитетов поступили на рассмотрение в Военное министерство. Однако поступившие  проекты, в том числе и материалы  по земской реформе в ЗвД, по заключению высших чинов министерства и других заинтересованных ведомств оказались “по своему содержанию и направлению несоответствующими духу новейшего законодательства”.

      Учреждаемый в Петербурге 2 октября 1865 г. при УИВ  Главный комитет для пересмотра казачьих законоположений должен был  устранить выявленные недостатки проектов. Образование комитета означало, что  руководство Военного министерства решило разработку необходимых реформ поставить под свой непосредственный и строгий контроль, исключающий  какие-либо отклонения от предначертанного курса. Сам же курс оставался неизменным. В подготовленной начальником УИВ Н.И. Карлгофом программе занятий Главного комитета основное внимание обращалось “на улучшение гражданского быта казачьих войск, более чем военного устройства”, на земскую и судебную реформы. 5 ноября 1865 г. за три дня до открытия комитета, его депутаты, представляющие казачьи войска, удостоились приема, на котором Александр II публично одобрил планы Военного министерства.

      С открытием Главного комитета деятельность местных комитетов по пересмотру войсковых положений приостанавливалась. Таким образом, вопрос о возможности  распространения земского положения 1864 г. на казачьи края откладывался на неопределенное время и увязывался с окончанием работ теперь уже  Главного комитета. Впоследствии он так  и не был решен, хотя к нему вернулись, но уже в начале XX века.

      Иная  судьба ожидала земскую реформу  в ЗвД, на которую существенно повлияли новые назначения в войске Донском. 10 октября 1865 г. в.н.а. П.Х. Граббе, согласно высочайшему повелению был назначен войсковым атаманом, с правами генерал-губернатора, ему также полагался помощник по гражданской части в должности войскового наказного атамана. Таковым стал генерал-майор А.Л. Потапов, который до своего направления на Дон с 1861 г. исполнял должности начальника штаба корпуса жандармов и управляющего III отделением с.е.и.в. канцелярии, а с 1864 года - помощника по гражданской части Виленского генерал-губернатора.

      Находясь  еще в Петербурге, А.Л. Потапов, проявив  личную инициативу, подал записку  в Управление иррегулярных войск. В  записке он усомнился в успешной разработке проекта земской реформы  для ЗвД в Главном комитете, а потому “полагал бы учредить в Новочеркасске особый комитет для составления положения о земских учреждениях в Донском войске”. А.Л. Потапов предложил приблизительный состав будущего комитета, основу которого должны были представлять выборные депутаты от сословий, отметив при этом обязательное участие в деятельности комитета эксперта из МВД, “хорошо знакомого с этим (земским - В.А.) положением”. В Военном министерстве предложение А.Л. Потапова одобрили и уже в июне 1866 г. такой комитет был создан, причем более чем на 2/3 он составился из избранных депутатов от всех сословий края, за исключением иногородних. Таким образом, оказались удовлетворены пожелания не только А.Л. Потапова, но и донского дворянства, которое еще в мае 1864 г. на войсковом дворянском собрании, приветствуя распространение земской реформы в ЗвД, высказалось за подготовку ее проектов при участии всех основных сословий края. Тем самым, власти сознательно закладывали вполне легитимное обоснование будущей деятельности комитета и возможного появления земских учреждений.

      За  тем, чтобы результаты работы комитета соответствовали ожиданиям Военного министерства следил сам А.Л. Потапов, являясь его председателем. Так, например, в ходе обсуждения проекта программы занятий комитета А.Л. Потапов не допустил ее изменения, на чем настаивали трое депутатов, представляющих мелкопоместное дворянство и казачье торговое сословие, предлагая такие поправки, которые подразумевали принцип “земство только для казачества”. Случившееся недоразумение стало предметом личного доклада А.Л. Потапова перед Д.А. Милютиным, после которого двое из трех депутатов, имевших особое мнение, были удалены из комитета. Несмотря на то, что упомянутые депутаты, отстаивая свое мнение, несомненно, выражали определенные интересы тех слоев общества, к которым они принадлежали, в Военном министерстве предпочли их проигнорировать, твердо придерживаясь идеи, что “земство на Дону не может быть составлено исключительно из одного казачьего сословия, с отстранением равноправного в нем участия сословий и лиц, проживающих и населяющих землю войска, но не принадлежащих к войсковому сословию”.

      Комитет, проработав по август 1867 г., подготовил 7 проектов, составивших основу земской  реформы, причем в трех из них предусматривалось  создание городов и городской  курии. Согласно проектам принцип всесословности участия в деятельности земских учреждений, в отбывании повинностей, в том числе денежных, оказался реализован практически полностью. Сложный вопрос взыскания земских денежных повинностей со станичных обществ был решен следующим образом: сбор земского налога должен был производиться не лично с каждого жителя станицы, а из общественных станичных доходов. Всего предполагалось избрать 264 гласных в окружные земские собрания и 44 гласных в войсковое собрание, при этом большинство гласных приходилось на долю землевладельцев - 122, от казачьих станиц намечалось 73 представителя, от крестьянских обществ и городской курии соответственно 39 и 20.

      В октябре 1867 г. все вышеупомянутые проекты  поступили на рассмотрение в Военное  министерство. В начале 1868 г. А.Л. Потапов  был извещен о переводе его  на должность начальника Северо-Западного  края. Покидая Донскую землю, бывший наказной атаман посчитал своим долгом составить доклад на высочайшее имя  о проделанной работе. Впоследствии опубликованный, доклад представляет собой интересный документ, содержащий анализ пореформенного развития ЗвД; в нем дается оценка результатов проведенных преобразований и впервые не только указывается проблема финансового обеспечения реформ, но и намечаются пути ее решения. Так, по мнению А.Л. Потапова: “…применение проектированных преобразований (намеченных в Военном министерстве - В.А.) требует расход, покрытие которого, при настоящих денежных средствах войска невозможно”. В связи с этим, ближайшая главная задача войсковой администрации состоит в том, чтобы “привести войсковой капитал в равновесие, через открытие нового постоянного источника доходов”. Самый оптимальный из возможных вариантов решения этой проблемы - предоставление ЗвД концессии, но внешнеполитические обстоятельства (фактическая изоляция Российской империи как плачевный итог Крымской войны) делают его и весьма спорным. Выход из положения А.Л. Потапов увидел в постройке железной дороги от станицы Аксайской до г. Ростова-на-Дону на средства Воронежско-Ростовского железнодорожного общества и в передаче существующей в ЗвД Грушевско-Аксайской железной дороги в распоряжение строителя Я.С. Полякова по взаимному договору с войском. В случае, если войсковой администрации удастся найти дополнительные источники финансирования и ликвидировать бюджетный дефицит, то планируемые преобразования, по мнению А.Л. Потапова, следует провести в такой последовательности: реформа войскового правления (устранение выборного начала в комплектовании чиновного состава этого органа), судебная и военная реформы, земская реформа и образование городов.

      Александр II внимательно ознакомился с докладом А.Л. Потапова, о чем свидетельствуют пометки на полях доклада. Заинтересовавшись вопросом о земской реформе в ЗвД, Александр II напротив него наложил резолюцию: “На чем остановилось?”.

      Поступившие в Военное министерство проекты  донского комитета Главное управление иррегулярных войск рассмотрело  в мае 1868 г. и нашло их “в общем  виде и в главных основаниях своих  вполне соответствующими своей цели”. Однако на практике любой законопроект отправлялся еще на заключение заинтересованных министерств и только затем окончательно утверждался ведомством его подготовившим. Обсуждение проекта донской земской реформы совпало по времени с обострившейся борьбой за влияние при дворе между Д.А. Милютиным и так называемой “партией” графа П.А. Шувалова, “членами” которой являлись многие влиятельные государственные чиновники и общественные деятели, в том числе министр внутренних дел А.Е. Тимашев и новый министр юстиции К.И. Пален. Они под всяческими предлогами отказывались давать заключение на проект реформы. Военному министерству удалось обсуждение проекта перевести в Главный Комитет по пересмотру казачьих законоположений, в заседаниях которого участвовали высокопоставленные чиновники от МВД и министерства юстиции. Однако ожидаемого в ведомстве Милютина утверждения проекта уже в Главном комитете к концу 1869 г. не произошло. Более того, из-за жесткой позиции представителей вышеупомянутых министерств, которые заявили “о необходимости предварительного решения вопроса об устройстве городских поселений, который в свою очередь останавливался за не утверждением общего по империи городового положения”, рассмотрение проекта было фактически приостановлено. Несмотря на это в Военном министерстве не оставили идею распространения земского самоуправления в казачьем крае. В первых месяцах 1870 г. в Главном комитете самостоятельно приступили “к переработке некоторых глав проекта донского комитета”. Вероятно, эта работа шла бы в направлении, прежде всего корректирования тех его статей, которые были увязаны с планируемыми городами в ЗвД и городской курией, с вариантами или их полного устранения, или приведения в соответствии с городовым положением от 16 июня 1870 года. Однако, по всей видимости, упомянутая работа реально так и не началась. Новый в.н.а. М.И. Чертков в рапорте от 31 августа того же года, ссылаясь на значительные нововведения с 1867 г. распространенные на ЗвД, предложил проекты бывшего земского комитета “подвергнуть радикальному пересмотру и исправлению”, для этого учредив на месте комиссию. Инициатива атамана получила одобрение в Военном министерстве.