Земские учреждения в системе местного самоуправления

С другой стороны, следует  отдавать себе отчет в том, что  общественная и любая другая теория самоуправления строит некую идеальную  модель, неизбежно упрощая и обедняя  действительность. Полностью реализовать  какую бы то ни было теорию на практике невозможно. Опыт земской реформы  доказал это со всей очевидностью. Органы местного самоуправления проводят в жизнь мероприятия, относящиеся  к государственным функциям, то есть их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право  государства контролировать осуществление  таких функций. С другой стороны, органы местного самоуправления обладают правом местного нормотворчества, и  для того, чтобы деятельность их была эффективной, они нуждаются  в возможности осуществлять принуждение. Земским учреждениям приходилось  обращаться за помощью в местную  полицию. К услугам земств и городов  были общие суды, но опыт земской  и городской реформ, проведенных  во второй половине XIX в., свидетельствует  также, что отрыв принуждения  от органа местного самоуправления существенно  снижает авторитет последнего.

4. Соотношение территориального  и корпоративного принципов в  организации правления на местах.

Плодотворность идеи сочетания  государственного и общественного  элементов в управлении в полной мере проявилась в земской (1864 г.) и  городской (1870 г.) реформах. В системе  управления, во всяком случае, в идеальной  ее схеме, было удачно найдено сочетание  общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в  свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) - земства, тоже на уровне губернии и  уезда. Выразителем корпоративных  интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского  самоуправления (на уровне сел и  волостей). Всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей  вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные  учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных  групп населения.

Действительно, проведенная  «сверху» реформа местного управления, которая выразилась в создании земских  и городских учреждений, частично была обязана своим успехом тому, что традиция самостоятельного решения  населения своих сословных, общинных проблем в середине XIX в. еще не была утрачена. В результате органы местного самоуправления не возникли в общественном вакууме, а легли  на достаточно подготовленную почву. Это, кстати, вовсе не означает, что сосуществование  институтов территориального и корпоративного самоуправления всегда проходило бесконфликтно. Напротив, в литературе того времени  часто упоминаются жалобы земских  учреждений на органы крестьянского  самоуправления, не всегда поддерживающие земские программы, направленные на деревню. Нередки были и конфликты  земств и городов с дворянскими  или мещанскими управами. Но конфликты, как известно, как раз являются неплохой школой самосознания.

5. Элементы традиционного  общества в системе управления.

Самоуправление на уровне крестьянской общины сохранялось в  России на всем протяжении ее истории. Неудивительно, что ее попытались сохранить  и в ходе крестьянской реформы 1861 г. Община к тому времени продолжала играть важную фискальную и полицейскую  роль, она оставалась в большинстве  случаев субъектом права собственности  на землю и, кроме того, играла роль своеобразного органа социального  страхования.

Община как орган местного (территориального) самоуправления представляет собой уже институт современного государства, формируется из живущих  в соседстве индивидов, заинтересованных в решении тех или иных местных  проблем. Но здесь необходима одна важная ремарка: общество еще должно быть готово принять на себя бремя местных  «польз и нужд» государственного значения.

В 1873 г. М.Бакунин писал: «Государство окончательно раздавило, развратило русскую общину, уже и без того развращенную своим патриархальным началом. Под его гнетом само общинное избирательство стало обманом, а лица, временно избираемые самим народом: головы, старосты, десятские, старшины превратились, с одной стороны, в орудия власти, а с другой - в подкупленных слуг богатых мужиков-кулаков. При таких условиях последние остатки справедливости, правды, простого человеколюбия должны были исчезнуть из общин, к тому же разоренных государственными податями и повинностями и до конца придавленных начальственным произволом».

Исследуя анализ законодательной  базы земства, следует отметить, что  земские учреждения не обладали самостоятельной  властью, их деятельность была под контролем  правительственных органов, права  их были ограничены.

В основу «Положения о земских  учреждениях» была положена государственная  теория самоуправления. Контроль государства  за земскими учреждениями существенно  пошатнул самостоятельность в местном общественном самоуправлении. Земские учреждения были лишены независимости, одного из существенных свойств самоуправления.

Формирование нового законодательства о местном самоуправлении предлагает обращение к дореволюционному опыту  земского и городского самоуправления в России, использование зарубежного  опыта, который, в частности, нашел  правовое отражение в Европейской  Хартии местного самоуправления.

Однако показательна чрезвычайная жизнеспособность российского самоуправления. Даже в урезанном виде органы самоуправления смогли не только продолжить хозяйственную  деятельность, но и сохранить более  или менее заметную политическую активность. Однако плоды этого процесса появились уже в XX веке.