Земские учреждения в системе местного самоуправления

Земские учреждения в системе местного самоуправления  

Отмена крепостного права  неизбежно влекла за собой перемены в государственном механизме  самодержавной России. В 1860-е годы речь шла не об изменении самодержавно-бюрократической  системы в целом, а лишь о введении в эту систему нового института  всесословного самоуправления - земства. Власть российского императора по-прежнему осталась неограниченной, высшие государственные  учреждения сохраняли феодальный характер, однако на местах наряду с органами государственного управления были созданы  выборные органы с самостоятельной  сферой деятельности.

1 января 1864 г. Александр  II утвердил «Положение о губернских  и уездных земских учреждениях» - законодательный акт, которым  вводилось земство. После опубликования  «Положения» прошел, еще, по меньшей  мере, год, прежде чем земства  начали вводиться (с февраля  1865 г.). На первых порах введение  земств шло быстрыми темпами:  в 1865 г. они были введены  в 18 губерниях, в 1866 - в 9. Но  уже 1866 г. был переломным: выстрел  Каракозова и оживление реакционных  настроений в верхах сказались  и на земстве. В этом и  следующем 1867 г. вышел ряд правительственных  постановлений, ограничивавших права  и материальные возможности земства  и поставивших его в зависимость  от администрации. Самым чувствительным  для земства был закон от 21 ноября 1866 г., существенно урезавший  его доходы от обложения торгово-  промышленных заведений. В 1867 г. земства были открыты еще  в двух губерниях, а в 1868-1869 гг. ни в одной. Эти перемены  составили стержень внутренней  политики, на фоне которой формировалось  и отношении широких слоев  общества к земству, и теоретические  представления либеральных ученых  и публицистов.

Положением 1 января 1864 г. предусматривались  уездные и губернские земские  учреждения. Те и другие состояли из распорядительных, директивных-уездных  и губернских земских собраний и исполнительных органов - уездных и губернских управ. Как директивные, так и исполнительные органы были выборными.

Выборы в уездное земское  собрание производились на трех избирательных  съездах: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Число членов уездных  земских собраний, называвшихся главными, в каждом уезде было различно (от 10 до 96 членов), и зависимости от количества населения данного уезда. В съезде уездных землевладельцев имели  право участвовать все владельцы  земель, и других недвижимых имуществ, а также торговых и промышленных предприятий, находившихся в уезде, определенного в Положении размера. В городских избирательных съездах  имели право участвовать владельцы  определенного размера торговых и промышленных предприятий и недвижимых имуществ, находящихся в пределах города. На съездах для выборов гласных от сельских обществ имели право принимать участие выборщики, избиравшиеся на волостных сходах.

Число гласных от каждого  избирательного съезда в уездах было различно. Но во всяком случае в подавляющем  большинстве уездов преобладание получили гласные, избираемые от уездных землевладельцев, т.е. фактически от дворян. Гласные избирались на трехлетний срок.

Что касается губернских земских  собраний, то губернские гласные избирались так же, как и уездные, на три  года на уездных земских собраниях  из расчета один губернский гласный  на шесть уездных. В губернских земских  собраниях гласные от дворян имели  решительное преобладание.

Уездные и губернские земские  собрания созывались один раз в год  на несколько дней (обычно осенью). Председателями земских собраний являлись уездные  и губернские предводители дворянства.

Исполнительные органы уездного и губернского земства - уездные  и губернские земские управы - состояли из председателя и членов, избиравшихся уездными и губернскими земскими собраниями. Председатели уездных земских управ утверждались в своей должности губернатором, а председатели губернских управ - министром внутренних дел.

Компетенция земских учреждений по Положению от 1 января 1864 г. строго ограничивалась хозяйственными «пользами» и «нуждами»: путями сообщения местного значения, народным продовольствием, общественным призрением, взаимным страхованием, борьбой  с падежом скота и с вредителями  сельского хозяйства, попечением о  местной торговле и промышленности, попечением о народном образовании, о народном здравии, о тюрьмах, арестных домах и пр. Земские учреждения, осуществляя эти функции, не обладали самостоятельной властью. Для того, чтобы приводить в исполнение свои решения, они должны были обращаться к органам полиции, т. е. органам, зависевшим от центральной власти.

Деятельность земских  органов самоуправления была поставлена под контроль правительственных  органов в лице местных губернаторов и министра внутренних дел. Им было предоставлено право приостанавливать исполнение тех постановлений земских  собраний, которые, по их мнению, были «противны  законам или общим государственным  пользам». Постановления земских  собраний по некоторым вопросам нуждались  в формальном утверждении губернатора  или министра внутренних дел.

Земские учреждения не сразу  были введены по всей территории Российской империи. К концу 70-х годов они  были введены только в 35 губерниях. Окраины и колонии должны были остаться без земского самоуправления.

По мере усиления реакции  права земских учреждений суживались. Так, были ограничены права земских  учреждений по обложению торговых «и промышленных предприятий; были признаны незаконными сношения земств различных губерний между собой; земствам запрещалось печатать без разрешения губернатора свои постановления и отчеты о заседаниях и т. д.

«Положение» 1864 г. просуществовало  четверть века, вплоть до нового «Положения» 1890 г. (его в литературе принято  называть «земской контрреформой»). Для  страны, большинство населения которой  составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов  местного самоуправления было значительным шагом в развитии политической культуры. Избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально  отличались от корпоративно-сословных  организаций, таких, как дворянские собрания. Крепостники возмущались  тем, что на скамье в земском собрании «сидит вчерашний раб рядом со своим недавним хозяином». Действительно, в земствах были представлены различные  сословия - дворяне, чиновники, духовенство, купцы, промышленники, мещане и крестьяне. По «Положению» 1864 г. все избиратели делились на три курии. В первую курию - уездных землевладельцев - входили  владельцы не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности не ниже 15 тыс. руб., торговых и промышленных предприятий с годовым оборотом - в 6 тыс. руб. и более, а также уполномоченные от мелких землевладельцев (1/20 полного  ценза) и духовенства. Для участия  в съезде землевладельцев Казанской  губернии, к примеру, во всех уездах требовалось владеть 200 десятинами земли. Лица, имевшие не менее половины указанного количества земли, собирались на предварительные съезды для выбора уполномоченных на съезды землевладельцев.

Во второй курии - городской - участвовали «шеститысячники», купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения оценивалась от 500 до 3000 руб.

Имущественный ценз для участия  в выборах по третьей курии - сельских обществ - отсутствовал. Однако выборы были двухступенчатыми. На волостных  сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые, в свою очередь, на специальных съездах избирали главных. Таким образом, в структуру  органов местного всесословного  самоуправления оказались как бы «вмонтированы» созданные реформой 1861 г. органы крестьянского самоуправления. Баллотироваться по этой курии имели  право и землевладельцы. Особым расписанием  было определено число главных, которые  избирались в то или иное уездное  земское собрание от каждой из курий. В результате представительство  различных сословий в органах  местного самоуправления не было пропорционально  их удельному весу в структуре  населения России.

По положению 1890 года права  земских органов были еще более  ограничены, избирательный ценз был  повышен. Эти мероприятия принимались с целью обеспечить имущество крупного дворянства и крупной буржуазии в органах самоуправления.

Положение 1890 года установило три избирательных курии: от дворян потомственных и личных, от городских  состояний и от крестьян, т. е, установило группировку избирателей по сословиям. Дворяне и городские состояния  избирали гласных на особых избирательных  собраниях, а крестьяне - на волостных  сходах. С целью обеспечить господство дворянскому представительству  Положение 1890 года дало расписание гласных  от разных курий, причем в 316 уездных  собраниях из 361 численный перевес  получили гласные от дворян. Но, чтобы  вообще устранить широкие массы  населения от участия в выборах  земских гласных, был установлен весьма высокий имущественный ценз для избирателей: требовалось иметь  от 125 до 890 десятин земли (как минимум) или обладать недвижимым имуществом стоимостью не ниже 15 тыс. руб.

Более мелкие земельные собственники и собственники промышленных заведений  могли принимать участие в  выборах гласных только через  уполномоченных, но лишь в том случае, если они располагали землей или  имуществом в размере одной десятой  полного ценза.

Избирательное право крестьян было еще более ограничено: крестьяне  выбирали от волостных сходов не гласного, а одного кандидата в гласные. Из числа этих кандидатов губернатор назначал уже гласных (число их устанавливалось  в расписании). Полномочия гласных  ограничивались трехлетним сроком.

Наряду с гласными в  уездное земское собрание входили; 1) представители ведомств государственных  имуществ и удельного, назначаемые  министрами; 2) депутат от духовного  ведомства; 3) городской голова уездного города; 4) председатель и члены уездной  управы прежнего состава.

Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Очередные уездные  земские собрания созывались ежегодно, как правило, не позднее октября.

Чрезвычайные земские  собрания созывались по разрешению или  предписанию министра внутренних дел.

По Положению 1890 года членами  уездной земской управы могли  быть избраны как гласные, так  и вообще все обладавшие избирательным  правом. Председателями уездных земских  управ могли быть лица, имеющие  право поступления на государственную  службу. Избранные уездным земским  собранием члены и председатель уездной земской управы должны были получить утверждение со стороны  правительства. В случае не утверждения  избранных в управу лиц назначались  новые выборы. Если вновь избранные  также не получали утверждения, то министр  внутренних дел или губернатор замещал  управские должности кем-либо из числа лиц, имеющих право быть избранными.

Положение 1890 года всячески стремилось поставить членов уездной  земской управы в непосредственную зависимость от правительственной  власти, в силу чего оно признавало их состоящими на государственной службе.

Губернское земское собрание составлялось из губернских гласных  и, кроме того, из всех предводителей  дворянства, местных управляющих  государственными имуществами и  удельными управлениями, председателей  уездных управ, депутата от духовного  ведомства, председателя и членов губернской земской управы. Губернские земские  собрания были очередными и чрезвычайными.

Губернская земская управа во главе со своим председателем  избиралась на губернском земском собрании и утверждалась правительством.

Компетенция органов земского самоуправления определялась кругом порученных земству дел.

По Положению 1890 года в  заведывании земских учреждений находились: 1) земские повинности - денежные и натуральные; 2) земские  имущества; 3) дороги, дорожные сооружения и пристани вне городских поселений; 4) земская почта; 5) лечебные и благотворительные  заведения; 6) народное продовольствие; 7) взаимное земское страхование.

Кроме того, земские учреждения должны были иметь «попечение» в  отношении охранения народного  здравия, предупреждения падежа скота, предупреждения и тушения пожаров, способствовать земледелию, промышленности, торговле, а также народному образованию.

Распределение дел между  уездными и губернскими земскими учреждениями определялось общим характером подлежащих их рассмотрению вопросов: одни в отношении уезда, другие в  отношении всей губернии. Но губернские земские органы имели и свою особую компетенцию, например, представление  ходатайств правительству «о местных  пользах и нуждах», устройство ярмарок, базаров, торгов, пристаней и т.п.

Большинство постановлений  губернских земских собраний должно было утверждаться губернаторами и  даже в некоторых случаях министром  внутренних дел.

Большинство как отечественных, так и зарубежных историков сходятся во мнении, что, говоря словами К. Макензи, «второе из двух Положений не произвело  глубокой реконструкции земских  структур».

Положение 1890 года в весьма сильной степени усилило надзор за органами земского самоуправления. Так, правительственные органы должны были надзирать не только за не противоречием  постановлений земских собраний требованиям закона и «общим государственным  пользам», как это предусматривалось  Положением 1864 года, но и за тем, чтобы  постановления земского собрания «не  нарушали» явно интересов местного населения. Нетрудно, видеть, что подобным, весьма широким определением общих  задач надзора давался повод  к постоянному вмешательству правительственных органов в дела органов земского самоуправления.

Усиление надзора определялось тем, что утверждение многих постановлений  земских органов не обусловливалось  каким-нибудь сроком. Если губернатор почему-либо не утверждал постановление, оно передавалось не в органы земского самоуправления, а в специальный  губернский орган надзора за земскими городскими учреждениями - в губернское по земским делам присутствие  под председательством губернатора, состоявшее из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора  окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избиравшегося губернским земским собранием.