Земские учреждения в системе местного самоуправления

Однако злоупотребления  и не всегда умелое ведение дел  заставили правительство усилить  контроль за деятельностью местных  учреждений. В результате реформ 1833-1835 гг. центральные органы получили право  проводить ревизии выборных учреждений, контролировать заключение займов и  использование общественной собственности. В 1871 г. «для наблюдения за исполнением  законов» было создано Министерство местного управления, получившее по отношению  к выборным учреждениям широкие  полномочия. В законе 1875 г. (о народном здравии) были четко определены пределы  того, что «местный орган может, а  по требованию Министерства местного управления должен делать». В целом, в XIX в. влияние центральной власти на органы местного управления заметно  усилилось, и система английского  самоуправления в этом отношении  напоминала континентальную.

Французскую систему местного управления называли мнимым самоуправлением  или административной централизацией, или (по широте представительства) народным самодержавием. В отличие от английской системы здесь не существовало четкой грани между делами центральных  и местных учреждений они составляли сферу общей правительственной  деятельности. На местах действовали  выборные советы (генеральные в департаментах, окружные и муниципальные в общинах), которые избирались всеобщей подачей  голосов без всякого ценза  из всех местных граждан, достигших  совершеннолетия.

Советы, сформированные на основе широкого представительства, ничего не решали без ведома и утверждения  администрации. Они не имели исполнительной власти, и все их постановления  исполняли правительственные органы. «Народ, облеченный всеми правами  верховной власти в лице своих  представителей, объявлявший войну  и мир, казнивший даже своего короля, - писал Васильчиков, - не мог достигнуть права перестраивать мосты или  чинить сельские дороги без дозволения центрального правительства».

Серединное положение  между английским самоуправлением  и французской централизацией занимала немецкая общественная система управления, в основу которой была положена сословная  организация общества. Эта система, наиболее полно выраженная в Пруссии, оказала заметное влияние на русское  законодательство. В местном управлении Пруссии участвовали не приходы  или граждане вообще, а сословия - дворян-землевладельцев, крестьян и горожан. Каждое сословие имело свое отдельное управление (вотчина, общество и город), которое признавалось низшими инстанциями внутреннего управления страны.

Горожане избирали магистрат  и бургмейстеров, составляли особые собрания, обсуждавшие дела внутреннего управления города. Пределы полномочий органов городского самоуправления были четко определены законом: 1) они могли обращаться с ходатайствами к верховной власти только в делах, предоставленных им законом; 2) их распоряжения, признанные противозаконными или нарушавшими государственные пользы, отменялись администрацией; 3) высший надзор за их деятельностью осуществляло Министерство внутренних дел, а высшей инстанцией был министр, апелляция в судебные места не допускалась. В этой связи нельзя не заметить, что Городовое положение 1870 г. давало больше прав русским городам и оставляло значительно больше простора общественным учреждениям для самостоятельной деятельности.

На территории государства  США, особенно в небольших городах  остается популярной такая форма  осуществления местного самоуправления, как городские собрания. Здесь  обсуждаются вопросы не общегосударственного, а местного значения: условия содержания учебных заведений, состояние питьевой воды, дорог и другие.

Представители всех трех сословных  организаций входили в состав окружных и областных собраний, представлявших общеземское самоуправление. Все общественные союзы подчинялись общей администрации во главе с окружными начальниками - ландратами. Они назначались высшей администрацией из числа кандидатов, предложенных землевладельцами, и играли роль связующего звена между общественными властями и правительством. Надзор за деятельностью общественных учреждений осуществляли губернские правления и областные президенты, которые имели право утверждать или отвергать любые их постановления.

Сравнение трех систем местного управления, действовавших в ведущих  странах Европы, показывает, что  все они в той или иной степени  включали выборной элемент и представляли сочетание административных и общественных начал; вместе с тем, все они в  большей или меньшей мере находились под контролем правительства. Даже в Англии, где самоуправление получило наиболее полное выражение, право издания  законов и право обложения (установление податей и повинностей) были прерогативой государства, а не общества.

Во второй половине XIX в. в  местном управлении европейских  стран наметилась тенденция к  более тесному сотрудничеству административных и общественных элементов. В частности, в Пруссии законы 1872 и 1875 гг. объединили в одних учреждениях представителей администрации и общества, что  обеспечило единство власти и устранило  дуализм в местном управлении. Другим не менее важным новшеством в местном управлении этой страны было введение всесословного принципа (до 1873 г. его организация была сословной). Эти преобразования проводились с учетом особенностей исторического развития, что исключило «радикальную ломку» местных учреждений. Очевидно, что опыт проведения реформы в Пруссии, по своему политическому и сословному устройству стоявшей ближе к России, чем другие страны Европы, мог быть использован и русскими законодателями.

До реформ 1860-1870-х гг. в  России все местные выборные учреждения и должности (за исключением вечевого периода) были включены в систему  государственного управления. Единственной самоуправляющейся территориальной  единицей оставалась община, вернее, сфера  внутриобщинной жизни, долгое время  не представлявшая особого интереса для государства. Но община, несмотря на свое долголетие, в значительной степени была носительницей догосударственных отношений. Таким образом, главная особенность местного управления заключалась в преобладании государственного начала над общественным и сословным и «включенности» выборных учреждений в систему государственно управления.

Охарактеризуем основные принципы организации местного управления в Российской империи.

1. Сочетание местного  государственного управления с  общественным самоуправлением западного  типа и традиционными системами  самоуправления.

Управление столь пространным  в территориальном отношении  государством, как Россия, не могло  осуществляться только по типу централизованного  административного управления, отчего самоуправление с тех или иных пределах допускалось всегда. Представляется, что сочетание государственного и общественного управления происходило  следующим образом: государственные  органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а  в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному  управлению предоставлялось право  заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или  иных сообществ.

2. Сочетание централизации  и децентрализации.

Для России вопрос территориального распределения административной компетенции  всегда имел ключевое значение. При  этом унитарность государства была в известном смысле условной. Даже в рамках самодержавного государства оказывалось вполне возможным экспериментировать с разными подходами к организации внутреннего управления. К таким экспериментам относится эпоха «просвещенного абсолютизма» Екатерины И. «Учреждение для управления губерниями» 1775 г. не только перенесло центр тяжести в правлении из центра на места, но и обеспечило соответствующее институциональное закрепление данного принципа: коллегии в большинстве своем были упразднены, включая юстиц-коллегию, а отраслевое управление сконцентрировалось на губернском уровне в руках наместников и, в первую очередь, губернаторов. Важно, что в дополнение к этому предусматривался достаточно действенный (хотя и не вполне реализованный) надзор сословных дворянских учреждений за государственными установлениями, включая право ежегодной проверки губернских и уездных смет.

В начале XIX в. новая реформа  государственного управления возродила  принцип централизации. Были созданы  министерства, каждое из которых имело  агентов в губерниях и уездах. Это существенно принизило значение и роль губернаторов, но не генерал-губернаторов, которые, правда, сохранились в это  время преимущественно на окраинах страны. С этого времени в управлении империей как раз и начинают сочетаться принципы жесткой централизации  с предоставлением иногда весьма широкой свободы представителям правительственной власти на местах, прежде всего генерал-губернаторам.

Р. Арон писал: «Чем выше положение  чиновника в иерархии, тем ближе  он по статусу к политическому  деятелю», то есть «его функции - определять цели законодательства в рамках режима и ставить задачи перед самим  режимом». По своему значению генерал-губернатор в ряду российской бюрократии был  ближе всех к политическому деятелю. Здесь, правда, следует иметь в  виду, что на Западе политическим деятелем считается тот, кто занимает свой пост в результате народных выборов. В этом смысле в Российской Империи  до 1906 г. вообще не было политиков, за исключением  деятелей земского и городского самоуправления. Органы местного самоуправления явились  в России хорошей школой политической жизни, особенно для крестьянства, то есть «низов», основной массы населения. Опыт земства показал, что не быстро и не легко, но неуклонно инертная масса крестьян, работая в земствах, осознавала свои интересы и включалась в созидательную деятельность на местах.

3. Децентрализация и самоуправление  как неотъемлемые элементы системы  управления в России.

«Один из самых важных вопросов при изучении любой системы правления, - говорит В. Остром, - это то, как  институты воздействуют на структуру  стимулов, побуждающих людей действовать». Для этого нужно не ограничиваться сосредоточением внимания на правительствах, «необходимо учитывать и то, как  люди думают и относятся друг к  другу и как именно складывается сложная система их взаимоотношений».

Выше отмечалось, что Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации  управления. Однако говорить об этом следует  с учетом двух важных дополнительных факторов, таких, как географический необъятность территорий, и демографический - невысокая плотность населения  и его рассеянность по территории. Это делало малоэффективным централизованное управление, не подкрепленное элементами самоуправления.

Ни один из периодов в  истории Российского государства  нельзя считать свободным от элементов  самоуправления. В общем это ни у кого не вызвало сомнений и воспринималось как сама собой разумеющаяся истина.

«Славянская раса, в некотором  отношении, может быть, еще более  покорлива и еще меньше обнаруживает нетерпения к самоопределению, чем романская, но она отличается от нее и приближается несколько к германской расе по тому развитому в ней смыслу к общинной сопринадлежности и самоуправлению, который играет большую роль в истории почти всех славянских народностей».

Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства  элементы самоуправления сохранялись  в городах и сельских общинах. Однако наряду с этим рождающимся  «снизу» институтом самоуправления почти всегда существовали те, что  насаждались «сверху».

В любом обществе существуют сельские и городские общины - основа территориального самоуправления, существуют те или иные формы объединений - корпоративных, сословных или профессиональных, религиозных, которые также служат основой соответствующих форм самоуправления общества. Эти формы общественного  самоуправления, возникнув как самостоятельные, естественные формы, постепенно превращаются в допущенные государством с целью  повышения эффективности управления системой государство - общество. Община играет в большинстве государств роль низшего звена управления, становясь  тем самым фундаментом государства. Следует отметить, что исторической особенностью российской общины стала  ее ранняя встроенность в систему государственного управления, зависимость от государства и отсутствие политических амбиций.

Объективно существующее естественное право общины признается затем авторитетом государства. Такое представление о правах общин возникло в Бельгии в 30-е  годы XIX в., в годы их борьбы против угнетения  нидерландским парламентом. Общинная власть противопоставлялась законодательной, судебной и исполнительной. «Община  старше государства, закон ее находит, а не создает». В Европе нового времени  борьба за коммунальную свободу, расширение коммунальных прав является составной  частью борьбы с абсолютизмом. Затем  в трудах немецких ученых развивается  на этой основе мысль о недопустимости полицейской опеки над общиной. Вторая тенденция реализует себя как принимаемый «сверху» закон-приказ.

Российской традиции со времен Московского государства свойственно  существенное преобладание институтов самоуправления, создаваемых государством на основании закона-приказа над  теми, что порождаются самим обществом. Но обновление устаревших с точки  зрения государственной власти институтов самоуправления возможно осуществить  успешно лишь при отсутствии антагонизма  между элементами обновления и традиционными  коренными началами.

В принципе можно утверждать, что успех реформ в данной области  был тесно связан с умением  законодателя представить дело так, чтобы общество чувствовало себя активным участником преобразований и  считало новые институты самоуправления как бы продолжением ранее существовавших. Так земские учреждения Ивана Грозного, несомненно, вышли из общинного самоуправления, а одноименные институты XIX в. из дворянского, крестьянского и городского.

Удачно была найдена теоретическая  конструкция земской реформы 1864 г.: взятая на вооружение общественная теория самоуправления вполне соответствовала  общественному сознанию, тяготеющему  к анархизму. При всей теоретической  и практической спорности утверждения  о том, что власть на местах может  быть «негосударственной», данная конструкция  хороша тем, что позволяет преодолеть барьер отчуждения и привлечь активную часть общества в якобы отделенные от государства учреждения.