Земские учреждения в системе местного самоуправления

Если губернское по земским  и городским делам присутствие  соглашалось с губернатором, то постановление  земского собрания считалось несостоявшимся. В противном случае губернатор мог  представить дело на усмотрение министра внутренних дел.

Некоторые постановления  земских органов не нуждались  в утверждении губернатора. Однако ему предоставлялось право опротестовать  в двухнедельный срок те из них, которые, по его мнению, не могут действовать  по незаконности и по нецелесообразности.

Так, на первых выборах в  уездные земства в среднем  по стране дворяне составляли 41,7%, духовенство - 6,5, купцы - 10,4, крестьяне - 38,4%. А поскольку  главные в губернские земские  собрания выбирались не прямо, а на уездных земских собраниях, поэтому  там доминировало поместное дворянство. Из 2055 губернских гласных (за тот же период) дворян и чиновников было 74,2%, духовенства - 3,8, купцов - 10,9, крестьян - 10,6%.

В дальнейшем началось постепенное  вытеснение дворянства в уездных  земствах центральных, южных и юго-восточных  губерний промышленной и новой землевладельческой буржуазией из купечества и дворянства. Так, например, удельный вес купцов в уездных земских собраниях  Костромской губернии увеличился за 20 лет с 9,8 до 25,4%, Нижегородской - с 7,2 до 14,5%, Владимирской - с 16,3 до 29,1, Московской - с 14,9 до 23,9%; крестьян-собственников  в уездных земских собраниях  Таврической губернии - с 1 до 14,1%, Саратовской  губернии - с 0,8 до 5,4%. Доля гласных-дворян в губернских собраниях в целом  росла: в 1883-1886 гг. она достигла 81,6%, но в губернских земствах северо-востока  Европейской России - Вологодском, Вятском, Пермском - дворяне вообще не составляли большинства гласных, русские публицисты дали им название «крестьянские земства».

Сфера деятельности новых  органов всесословного самоуправления была ограничена лишь хозяйственно-культурными  делами: содержанием местных путей  сообщения, попечением о медицинской  помощи населения, о народном образовании, местной торговле и промышленности, народном продовольствии и т.д. Земству  предоставлялось право ходатайствовать  перед правительством по предметам, касающимся местных хозяйственных  нужд и нужд губернии или уезда».

Например, в Финляндии  местное самоуправление стало приобретать  наиболее современные формы в XIX веке, когда решение вопросов, связанных  с образованием и здравоохранением, стало компетенцией общин.

Здесь уместно привести оценку земств крупнейшим советским историком  Н.М. Пирумовой: «Земские учреждения самим фактом своего существования шли вразрез с самодержавной системой. И если царизм ввел их, то лишь потому, что в конкретной обстановке 60-х годов не мог поступить иначе.

Земские учреждения не стали  и не могли стать органической частью государственного аппарата. В  централизованном бюрократическом  государстве они, казалось бы, были лишней деталью. Но, тем не менее, губернские и уездные земства вскоре показали свою жизнеспособность, свою лучшую, чем  у администрации, приспособленность  к местным условиям и хозяйственным  требованиям жизни. Но в то же время  эти учреждения показали и свои возможности  в качестве очагов общественной деятельности либерального движения».

Новые органы всесословного  самоуправления были введены лишь на уровне губерний и уездов. Отсутствовало  центральное земское представительство, не были и мелкой земской единицы  в волости. Современники остроумно  называли земство «зданием без фундамента и крыши». Представителям земств различных  губерний было строго-настрого запрещено  общаться между собой, даже по вопросам, требовавшим безотлагательного  совместного решения, например, по борьбе с эпидемиями. Административно-полицейская  власть на местах оставалась в руках  правительства. По «Положению» 1864 г. губернатор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских  учреждений, противного законам и  общегосударственным пользам» (ст. 7).

Создав земское самоуправление, царизм шаг за шагом стал ограничивать и теснить его, стремясь загнать  в сферу сугубо хозяйственных  дел. Земства были лишены каких бы то ни было политических функций. Особенно настороженно царская бюрократия относилась к объединению земств и к их попыткам выйти за пределы местных  «польз и нужд».

Сфера функционирования земской  системы в государственном механизме  России была ограничена во всех отношениях. Но даже в таком урезанном виде органы местного самоуправления были несовместимы с принципами самодержавного управления государством. Постепенная  и сложная эволюция России от абсолютной к конституционной монархии сопровождалась борьбой двух тенденций в правительственной  политике в области земских учреждений.

В рассматриваемый период основной тенденцией было постоянное наступление бюрократии на права  земства. Уже через два года после  земской реформы законом от 21 ноября 1866 г. был нанесен удар по источникам земского бюджета - ограничено право земств облагать сборами торговые и промышленные заведения. Закон  от 13 июля 1867 г. подчинял журналы и  другие издания земств губернаторской цензуре и значительно расширял права председателей земских собраний; они под угрозой наказания должны были закрывать собрания, в которых ставились вопросы, не согласные, по мнению администрации, с законом. Положением о народных училищах 1874 г. были существенно ограничены права земств в области народного образования.

Земства сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня русской деревни, в распространении  неграмотности среди крестьян. Не менее велика и роль земства в  развитии здравоохранения в Европейской  России. Земские больницы были открыты  для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного  какой бы то ни было медицинской  помощи. Хорошие результаты давала и земская статистика, возникшая  в силу практической необходимости.

Менее результативными были экономические мероприятия земства. «Едва ли найдется, - справедливо  писал Б.Б. Веселовский, - какая-либо другая область земской деятельности, столь богатая всевозможными  начинаниями и вместе с тем  страдавшая до последнего времени такой  поразительной бессистемностью, как  область экономических мероприятий». В основе этих мероприятий лежал  аграрный вопрос. В 1880 г. голод, резкое ухудшение экономического положения  крестьян большинства губерний европейской  части страны поставили аграрный вопрос как центральный на очередной  сессии земских собраний. На заседании  Воронежского губернского собрания в декабре 1880 г. было прямо заявлено, что «малоземелье крестьянских наделов  столь разными учреждениями, как  земские собрания, правительственные  комиссии, исследованиями ученых обществ, наконец, частными исследованиями - всеми  равно признается как общий факт». Продовольственный вопрос обсуждался тогда земствами различных регионов - Петербургским и Новгородским, Курским, Харьковским и Самарским. А Тверское губернское земское собрание прямо поставило вопрос о пересмотре «Положений 19 февраля 1861 г.» «как временного, переходного компромисса» между  «часто совершенно противоположными интересами крестьян и помещиков» с участием «самих заинтересованных лиц и в  особенности крестьян как крайнего большинства населения».

Широкое распространение  в земствах получила организация  мелкого поземельного кредита для  содействия сельским общинам в покупке  и аренде земли. Многие земства организовывали ссудо-сберегательные товарищества, кустарные  артели, выдавали продовольственные  и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении  платимых крестьянами выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению  крестьян. Но все эти меры не в  состоянии были коренным образом  облегчить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств, но главное, на наш  взгляд, все же заключалось не в  этом. За редким исключением даже самые  либерально настроенные земские  деятели были помещиками, которым  претила сама мысль о переделе земель или, как выразился один из идеологов русского либерализма К.Д. Кавелин, о «поощрении крестьянского землевладения за счет крупного». Тем не менее, не следует сбрасывать со счетов и эту сферу деятельности земства. Особенно хотелось бы сказать о земской статистике, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн. крестьянских дворов.

Деятельность земских  учреждений в России не ограничивалась только культурно-хозяйственными опросами. Они стремились играть роль и в  политической жизни страны. По своей  природе новые органы местного всесословного  самоуправления неизбежно тяготели к центральному самоуправлению, к  парламентским формам государственного устройства. Поэтому в рамках земства  в России возникло в пореформенный  период оппозиционное самодержавию политическое течение, получившее название земского либерального движения.

Американский журналист  Джордж Кеннан, несколько раз посетивший Россию, посвятил русским либералам специальный очерк («Century». - 1887. - № 11), в котором, в частности, писал: «Единственный базис, на который они могли опереться, был тот, который давался самим учреждением земств, так как они, будучи членами законом утвержденной корпорации, были призваны правительством в качестве уполномоченных от населения». И действительно, русские либералы верили, как писал один из них - основатель специальной газеты «Земство» В.Ю. Скалон, что «за упорядочением местного самоуправления и весь государственный строй подвергнется преобразованию» и правительство призовет земских представителей «на более важные посты в области правительственной деятельности».

В основу «Положения о земских  учреждениях» 12 июля 1890 г. была положена государственная теория самоуправления. Однако выводы, которые были сделаны  законодателем из этой теории, вряд ли можно назвать верными. Исходя из нее, следовало бы расширить функции  земства как органа государственного управления. Авторы проекта этого  Положения сочли необходимым  увеличить контроль государства  за земскими учреждениями настолько, что  возникла реальная угроза искоренения  земского самоуправления вообще. «Признать, что земское дело, будучи государственным, должно находиться в ведении правительства, - писал Н.М. Коркунов, - значило вовсе  отрицать саму теорию самоуправления».

«Положение» 1890 г. существенно  поколебало начала самоуправления и  самостоятельности в местном  общественном управлении. Нельзя утверждать, что эти начала достаточно последовательны  в «Положении» 1864 г., но в сравнении  с ним в «Положении» 1890 г. они  сведены к нулю. Земские учреждения лишили «одного из существенных свойств  всякого самоуправления - независимости».

Может создаться впечатление, что «Положение» 1890 г. установило единство местного самоуправления. Земства вошли  в систему правительственных  учреждений и попали под контроль и опеку органов, в составе которых преобладал административный элемент. Трудно не согласиться с М. Слобожаниным, писавшим, что «единство достигается не подчинением всех органов управления администрации, а устранением двоевластия, путем отнесения многих административных функций обязанностям органов самоуправления».

Таким образом, новый институт всесословного самоуправления, введенный  в России в эпоху реформ 1860-х  годов, был ограничен весьма узкими рамками. Тем не менее, земства уже  на первых порах своей деятельности смогли добиться значительных успехов  в народном образовании, медицине и  в меньшей степени в сфере  экономической. Что же касается деятельности политической, то лишь спустя 15 лет  после реформы они выступили  на историческую арену как органы общественного мнения, с определенной программой преобразования политической жизни страны. Общей тенденцией всех земско-либеральных проектов было стремление к распространению принципов  всесословного самоуправления, заложенных реформой 1864 г., на весь государственный  аппарат России.

Это предполагало дальнейшее движение страны по пути реформ. Однако если выступления либерального дворянства в конце 1850-х годов способствовали реформам 1860-х годов и в определенной степени определили характер этих реформ, то выступления земских либералов 20 лет спустя не привели к непосредственным результатам. Эволюция государственного устройства России в конституционном  направлении задержалась на четверть века, до первой российской революции 1905 г.

Термин «самоуправление» появился в Англии в конце XVII в. после  английской революции и отражал, прежде всего, состояние английского  народа, самоуправляющегося с помощью  парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Местное  управление с тех пор перестало  называться самоуправлением, последний  термин навсегда исчез из английского  законодательства. Английская нация (народ) стала управлять собой самостоятельно - власть короны как самостоятельная  и независимая от нации исчезла, монарх стал высшим должностным лицом  в системе парламентского правления.

К началу 60-х гг. XIX в., когда  в России приступили к подготовке земской и городской реформ, в  европейских странах действовали  разные системы местного управления. По мнению немецкого юриста Л.Штейна, которое разделяли и многие русские ученые, главными из них были три: в Англии - самоуправление в классическом его варианте, оказавшее большее или меньшее влияние на его организацию в других европейских странах; во Франции - «административная централизация»; в Пруссии - самоуправление сословных учреждений.

В основу английской системы  самоуправления было положено четкое разграничение сферы деятельности центральных и местных учреждений. Высшая администрация лишь контролировала деятельность местных властей, но ничем  не управляла, так как чиновников на местах не полагалось. Все дела провинции хозяйственные, судебные и частично административные - находились в ведении жителей прихода. Должностные лица (могли как избираться, так и назначаться высшей администрацией из числа местных жителей) заведовали местным управлением, составляя отдельные управы по каждому ведомству - врачебному, дорожному, призрению бедных и др. Мировые суды во главе с лордом-наместником утверждали местные бюджеты и рассматривали жалобы на действия должностных лиц, являясь таким образом высшей инстанцией для органов самоуправления.