Реформы государственного управления в начале XIX века: проекты и реальность

     "Министерская система управления, во-первых, подчеркнула преемственность реформы Александра I по отношению к преобразованиям Петра I. Во-вторых, учреждение министерств было вызвано необходимостью приведения всех частей государственного управления в стройную систему. В-третьих, министерства должны были помочь утвердить общее социально-экономическое благосостояние империи. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять только восемь министерств, которые при разделении государственных дел ведали определенной сферой, а все министерства обеспечивали единство управления"³.

     "Генезис центрального отраслевого управления через путных бояр—приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе присущи такие черты, как:

     а) четкое функциональное разделение сфер управления;

     б) конкретность предметов, параметров отраслевого  управления;

     в) единоначалие;

     г) персональная ответственность, исполнительность;

     д) линейная вертикаль исполнения, строгая  ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к  изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась  в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют  на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации"⁴.

     Постепенно  реформаторские намерения Александра I сменились консервативным курсом. Огромное впечатление произвели на императора волнения в военных поселениях, Семеновском полку и европейские революции 20-х гг., которые окончательно убедили его в несвоевременности каких-либо преобразований.

      1.3 Изменение местного государственного и общественного сословного управления

     Перешедшая  из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в.

     При Александре I сохранился статус губернатора  как представителя власти, управляющего губернией от имени императора, хозяина  губернии. Но Александр I уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом.

     "Указом "О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами" (16 августа 1802 г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, "не простирать власть свою за пределы законов", т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать "по точной силе и словам закона". Губернским прокурорам надлежало "непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных". Губернаторам указано, что они "никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы", по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а "прямо в те места, до которого какое дело принадлежит". Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената — контролировать его исполнение"⁵.

     Большая часть губернаторов занимала свой пост не более 3-5 лет. "Положение губернатора было в какой-то мере двойственным: он назначался непосредственно императором и представлял ежегодные отчеты на высочайшее имя, с другой стороны – являлся чиновником МВД, и находился в фактическом подчинении у министра"⁶. Губернатор обладал не только административными функциями, но и наблюдал за деятельность судебных органов.

     Губернское  правление, было также непосредственно  подчинено правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, "встретив мнение и недоразумение в смысле законов". Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, созданные на местах министерствами.

     Губернаторы выполняли функции с помощью  губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее  присутствие, превратившееся к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения:

     1) по обнародованию законов, наблюдению  за исполнением распоряжений губернатора и правления;

     2) по управлению полицией;

     3) по связи администрации с судами;

     4) по связи с финансово-хозяйственными  органами различных ведомств.

     "Созданы новые коллегиальные аппараты под председательством губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные должностные лица, губернский предводитель дворянства, прокурор. С их помощью осуществлялись хозяйственно-административные ведомственных учреждений, решались социальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. — комитеты), различные комиссии и комитеты: народного продовольствия, строительные, дорожные, статистические, земских и городских повинностей, общественного здравия, холерные, оспенные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и др."⁷.

     Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе  с капитан-исправниками, в составе  заседателей от дворян, государственных  крестьян. Уездные казначейства, создаваемые  еще с конца XVII в. являлись ведомственными органами Министерства финансов и подчинялись губернской казенной палате, они ведали приемом, хранением денежных сборов, доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др.

     В 1837 г. уезды разделены на полицейские станы. Назначаемый губернатором становой пристав осуществлял полицейские функции, опираясь на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских.

     Государственное управление вошедшими в состав Российской империи новыми территориями, другими  окраинами, учитывало специфическое  административно-территориальное деление, создавались наместничества, генерал-губернаторства, губернии, края, области, округа, магалы и др. В 1809 г. Александр I утвердил конституцию Финляндии, по которой законодательная власть принадлежала сословному сейму, а исполнительная – Правительствующему сенату, вся административная власть с 1816 года фактически находилась в руках генерал-губернатора. В 1815 г. Польше была дарована Конституционная хартия. Польша имела свой выборный орган - законосовещательный сейм. Административная власть находилась в руках наместника царя, при нем в качестве совещательного органа действовали Государственный совет, а также состоявший из министров-поляков Административный совет. Управление присоединяемыми землями Кавказа, постепенно в течение всей первой половины XIX в. складывалось в различных формах в основном по общероссийскому образцу.

     Государственное управление городом сохранило свои прежние особенности и структуры: учреждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши. К середине XIX в. из 700 городов империи (без Польши и Финляндии) 62 имели статус губернских, 498 — уездных. Почти 80% российских городов являлись административными центрами, имели административные функции. Через административные структуры государство присутствовало в жизни городов, регулировало непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную политику все основные сферы городской жизни.

     "Сформировалась четко устроенная система полицейских органов, должностей, решавших различные, в том числе административные, вопросы местного управления, суда: городские управы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратманами, полицмейстерами, частными приставами (деление городов на части), полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах"⁸.

     Градоначальство как административно-территориальная  единица стало создаваться с  1802 г. и включало город с прилегающей территорией, выделенный из губернии. "Как институт управления градоначальство учреждалось на основе частных законодательных актов, функционировало по "особым учреждениям", входило в систему МВД, подчинялось ему непосредственно. Градоначальник был приравнен к губернатору по статусу и правам, имел высокий военный чин. Он заведовал городским управлением, благоустройством, возглавлял полицию, контролировал торговлю и судоходство, осуществлял надзор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием карантинов, почтой, наблюдал за деятельностью иностранных консулов, выдавал заграничные паспорта, разрешения на открытие частных типографий и литографий, председательствовал в статистическом комитете и особом по городским делам присутствии. Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское управление, было распространено в последующее время на столицы и другие города"⁹.

     "Система государственного управления дополнялась по-прежнему органами общественного сословного управления. Решающее значение в местном управлении приобрели дворянские сословные корпорации. Возросла роль губернских и уездных дворянских собраний и предводителей дворянства, которые возглавляли, как правило, все присутствия, комиссии, комитеты, а собрания избирали уездных капитан-исправников, судей, заседателей в полицейские и судебные учреждения. Укреплены позиции крупного дворянства в управлении. Манифестом "О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным" (6 декабря 1831 г.) право выбирать на дворянские общественные должности могли дворяне, имевшие не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тыс. десятин незаселенной земли. Законом (от 16 июля 1845 г.) создавались условия для сохранения крупного дворянства: переход заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено отчуждать их посторонним лицам и дробить. Через сословные дворянские органы усилена в государственном управлении роль крупных помещиков-крепостников"¹⁰.

     В первой половине XIX в. были произведены  основные преобразования по огосударствлению церкви. Эта была полтика дальнейшего  приведения коллегиального церковного аппарата в соответствие с общим  уровнем централизации государства. Высшим законодательным, административным и судебным учреждением по делам  Русской Православной Церкви оставался Синод, глава которого назначался царем из светских чиновников. Обер-прокурором при Николае I был даже армейский офицер из гусар. Усилился процесс бюрократизации церковного управления, появились новые канцелярии, хозяйственные и духовно-учебные управления, в 1817—1824 гг. церковное ведомство входило в Министерство духовных дел и народного просвещения, когда неудачно предпринимались попытки клерикализации просвещения. Падала роль Синодальной коллегии в церковном управлении, члены которой назначались императором из видных архиереев (черного духовенства), и решения которой утверждались императором. С 1835 г. обер-прокурор входил в состав Комитета министров. Была усилена духовная цензура, преследования раскольников и "иноверцев". Церковь превращалась в обособленную часть самодержавного управления, что порождало и обостряло противоречия между властью и сословным управлением духовенства.

     В XIX в. продолжалась начатая в XVIII в. политика ограничения и регулирования  сословного казачьего управления, оно  функционировало в жестких рамках самодержавной системы государственного управления.

     Можно сделать вывод, что функции местного государственного управления в начале XIX века постоянно расширялись в связи с усложнением местной жизни, обострением социальных отношений; административный аппарат постоянно разрастался.

     1.4 Реформа системы образования

     В 1803 году был утверждено новое положение об устройстве учебных заведений. Вводилась преемственность между школами различных ступеней – приходскими, уездными училищами, гимназиями, университетами. В дополнение к московскому университету было основано еще пять: Дерптский, Виленский, Харьковский, Казанский, Петербургский. Санкт-Петербургский университет, один из центров науки и культуры России, был основан в 1819 году на базе Главного педагогического института. Официальное открытие университета состоялось в 1820 году. Он разместился в бывшем здании Двенадцати коллегий, построенном на Васильевском острове еще при Петре I. Первоначально в университете было три факультета, а в 1854-1914 гг. - четыре факультета: историко-филологический, философско-юридический, физико-математический и восточный. С 1860 года в университете действовали курсы для подготовки учителей средней школы. За первые 50 лет существования университета полный его курс окончили свыше 2 тыс. человек.

     По  Уставу все университеты получили значительную автономию: право выбирать ректора  и профессоров, самостоятельно решать свои хозяйственные вопросы. В том  же 1804 году был издан достаточно либеральный по характеру цензурный  устав. Надо отметить, что правление  Александра I отличалось самой широкой веротерпимостью. Важно отметить, что теперь в учебные заведения могли быть приняты представители всех сословий, на низших ступенях обучение было бесплатным, то есть оплачивалось из государственного бюджета.

     1.5 Проекты реформ М.М. Сперанского

     Обсудив насущные проблемы и сделав первые необходимые шаги, Негласный комитет  прекратил свое существование (1805 г.), а его члены получили назначения на важные управленческие должности. На смену совещательному органу пришел человек дела, который мог претворить в реальные проекты довольно смутные замыслы "молодых друзей". Звали этого человека М.М. Сперанский.