Развитие права в период НЭПа ( 21-29гг)

     В  период подготовки проекта Конституции  СССР шли оживленные споры,  борьба мнений, ожесточенная борьба  с предложениями, носящими характер  великодержавного шовинизма и  местного национализма.¹⁴ Вновь вносились предложения, которые были отвергнуты в процессе создания СССР. Так, снова дискутировались ошибочные предложения о ликвидации РСФСР и непосредственном вхождении в состав СССР автономных республик РСФСР; о ненужности ЗСФСР и предоставлении республикам Закавказья права непосредственного вхождения в СССР и т.д. Активно участвовала в разработке проекта Конституции СССР правящая Коммунистическая партия. Вопросы проекта Конституции СССР были предметом обсуждения февральского (1923 г.) Пленума ЦК РКП (б), который избрал комиссию по подготовке Конституции. Важное значение для разработки Конституции СССР имел XII съезд РКП(б), проходивший 17-25 апреля 1923 г. Съезд высказался за то, чтобы высшие органы Союза ССР были построены таким образом, чтобы они отражали не только общие нужды и потребности всех национальностей Союза, но и специфические нужды и потребности отдельных национальностей. Поэтому съезд отметил необходимость создания в системе высших органов СССР специального органа представительства национальностей на началах равенства. Съезд подчеркнул, что при построении центральных органов Союза необходимо обеспечить равенство прав и обязанностей республик, обеспечить реальное участие в них представителей республик. После XII съезда Коммунистической партии разработка проекта Конституции вступила в завершающую фазу. Вскоре ЦИК СССР сформировал расширенную Конституционную комиссию в составе 25 человек, включая представителей ЦИК всех союзных республик. Эту комиссию возглавил М.И. Калинин. В процессе работы над проектом Конституции Конституционной комиссией были учтены все замечания и поправки, присланные из республик. Важное значение в выявлении и согласовании мнений представителей республик имело проведенное 9-12 июня 1923 г. совещание с ответственными работниками национальных республик и областей. Совещание высказалось за создание второй палаты ЦИК СССР из представителей союзных и автономных республик, утверждаемой съездом Советов СССР. Совещания дало и название двум будущим палатам ЦИК СССР - Союзный Совет и Совет Национальностей. Совещание высказалось за равенство палат, сохранение за каждой из них права законодательной инициативы. Отмечалась необходимость создания одного Президиума ЦИК СССР, избираемого обеими палатами ЦИК, с обеспечением представительства национальностей. На совещании был согласован вопрос о создании пяти слитных (затем в Конституции они получили название общесоюзных) наркоматов: "...Индел, Внешторг, Наркомвоен, НКПС и НКПочтель..." и пяти директивных (в Конституции они названы объединенными) наркоматов: "...Наркомфин, ВСХН, Наркомпрод, Наркомтруд, РКИ...".¹⁵

      Разработка проекта Конституции  СССР близилась к концу. 26-27 июня 1923 г. проект Конституции СССР. был обсужден, дополнен и одобрен  Пленумом ЦК РКП(б). Специальные  сессии ЦИК РСФСР, УССР, БССР, РСФСР, проходившие в конце июня - начале июля, обсудили и утвердили проект Конституции СССР. А 6 июля 1923 г. II сессия ЦИК СССР единогласно одобрила проект Конституции СССР и в соответствии с полномочиями, данными ЦИК СССР еще I съездом СССР, приняла постановление «О введении в действие Конституции Союза Советских Социалистических Республик».¹⁶ В январе 1924 г. Утвержденный 6 июля 1923 г. ЦИК СССР проект Конституции СССР был одобрен съездами союзных республик. Завершалась работа над первой Конституцией СССР на II съезде Советов СССР. Вторым пунктом в работе съезда стал вопрос об утверждении Конституции СССР. Доклад по этому вопросу сделал А.С. Енукидзе. Делегат II съезда Советов СССР Гринько Г.Ф. внес предложение: "...так как текст Конституции вырабатывался в целом ряде многочисленных собраний и комиссий, при участии всех республик и областей - прений по докладу тов. Енукидзе не открывать".¹⁷ 31 января 1924 г. II съезд Советов СССР единогласно утвердил Конституцию СССР. Первая Конституция СССР вошла в историю как Конституция СССР 1924г.   

     Декларация  об образовании СССР, утвержденная I съездом Советом СССР, без изменений  вошла в текст Конституции  СССР. Что же касается Договора  об образовании СССР, то он  подвергся значительным изменениям  и дополнениям. Количество статей  увеличилось с 26 до 72.

Появились развернутые  главы о суверенных правах союзных  республик, съезде Советов, СССР, ЦИК  СССР, Президиуме ЦИК СССР, СНК СССР, Верховном Суде СССР, о Народных комиссариатах СССР, ОПТУ, о союзных  республиках, гербе, флаге и столице  СССР.  

      По своему содержанию Конституция  СССР 1924 г. не похожа на предшествующие  и последующие советские Конституции.  Она весьма своеобразна. В ней мы не найдем характеристики общественного устройства, нет глав о правах и обязанностях граждан, избирательном праве, местных органах власти и управления. Все эти вопросы решались республиканскими конституциями. Главное, основное внимание Конституция СССР 1924 г. уделила факту конституционного закрепления образования СССР, прав Союза ССР и союзных республик, системе высших государственных органов Союза ССР и союзных республик.                  Конституция СССР 1924 г. состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. Договор, в свою очередь, подразделялся на главы (11 глав), а главы - на статьи (72 статьи).  

     В  Декларации отмечалась невозможность  решения национального вопроса  в условиях капитализма. Его  решение, как сказано в документе,  стало возможным только при  диктатуре пролетариата. Декларация  указала на причины, побудившие  советские республики объединиться  в одно союзное государство:  необходимость борьбы с внешними  врагами республик, целесообразность  объединения усилий республик  для восстановления разрушенного  войнами народного хозяйства.  Само строение Советской власти, интернациональной по своей классовой  природе, также способствовало  объединению советских республик.  В Декларации содержалось положение  о том, что доступ в СССР  открыт республикам, "...имеющим  возникнуть в будущем".¹⁸ В Декларации были отражены принципы добровольности и равноправия, лежавшие в основе объединения республик в Союз ССР. За каждой союзной республикой обеспечивалось право свободного выхода из СССР.

      В Договоре об образовании  СССР закреплялось объединение  в одно

союзное федеративное государство четырех республик: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР, объединявшей Азербайджанскую ССР, Армянскую  ССР, Грузинскую ССР. Конституция зафиксировала компетенцию Союза ССР в лице его верховных органов. Ведению СССР подлежали внешнеполитические сношения, руководство внешней торговлей, установление основ и общего плана развития всего народного хозяйства Союза, руководство транспортом, почтово-телеграфным делом, утверждение единого бюджета СССР, установление единой денежной и кредитной системы, общих начал землеустройства и землепользования, установление основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного законодательства, основных законов о труде, общих мер в области народного здравоохранения и просвещения. Прерогативой СССР являлись вопросы организации руководства вооруженными силами страны. Верховные органы СССР решали вопросы приема в СССР новых республик, изменения границ Союза или границ союзных республик, спорные вопросы, возникающие между республиками. Исключительно к ведению съезда Советов СССР относилось утверждение и изменение основных начал Конституции СССР. Такова была компетенция Союза ССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляла свою власть самостоятельно. Вслед за Декларацией Договор в целях гарантии суверенитета и добровольности вхождения республик в СССР вновь отмечал их право свободного выхода из Союза. Территория союзных  республик не могла быть изменена без их согласия. Конституция устанавливала для граждан союзных республик единое союзное гражданство.

     Значительное  место Конституция СССР уделяла  организации высших государственных  органов Союза ССР. Им посвящались  главы с 3 по 9. Верховным органом  власти СССР являлся съезд  Советов СССР. Он избирался от  Советов городов из расчета  1 депутат на 25 тыс. избирателей

и от губернских съездов Советов из расчета 1 депутат  на 125 тыс. жителей. В республиках, где  не было губернского деления, делегата избирались на съездах Советов этих республик. Конституция СССР предусматривала как очередные съезды Советов СССР, созываемые ЦИК один раз в год, так и чрезвычайные, созываемые ЦИК СССР, или по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей, или по требованию двух союзных республик.

     Съезд  Советов СССР не был постоянно  действующим органом власти.

В период между  съездами высшим органом власти являлся  ЦИК СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Союзный Совет избирался съездом  Советов СССР из представителей союзных  республик пропорционально населению  каждой, в количестве 414 человек. В  процессе работа над проектом Конституции  состав Союзного Совета был увеличен с 371 человека до 414, с тем, чтобы больше привлечь представителей с мест. Избранные II съездом Советов СССР 414 членов Союзного Совета представляли все союзные  и автономные республики, автономные области и губернии. Совет Национальностей  образовывался из представителей союзных  и автономных республик - по 5 от каждой республики и по одному представителю  от автономных областей - и утверждался  съездом Советов СССР. Такое утверждение  уравнивало Совет Национальностей  в правах с Союзным Советом  и придавало им обоим должный  авторитет и властные полномочия непосредственно из рук самого съезда Советов СССР. Конституция не устанавливала  количественного состава Совета Национальностей. Образованный II съездом  Советов СССР Совет Национальностей  состоял из 100 человек. Союзный Совет  и Совет Национальностей для  руководства своей работой избирали президиум. Законопроекты, рассмотренные  ЦИК СССР, получали силу закона лишь при условии их одобрения, как  Союзным Советом, так и Советом  Национальностей. В двухпалатной структуре  ЦИК СССР нетрудно разглядеть прообраз будущего двухпалатного Верховного Совета СССР. ЦИК СССР избирал по числу союзных республик четырех председателей из состава своего Президиума, что также подчеркивало равноправие союзных республик. Председателями ЦИК СССР в то время являлись М.И. Калинин, Г.И. Петровский. А.Г. Червяков, Н.Н. Нариманов. ЦИК СССР не являлся постоянно действующим органом, созывался на сессии Президиумом ЦИК три раза в год. Могли созываться и чрезвычайные сессии по постановлению Президиума ЦИК СССР, по требованию Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей, а также ЦИК одной из союзных республик.

     В  период между сессиями ЦИК  СССР, высшим законодательным, исполнительным  и распорядительным органом власти  СССР являлся Президиум ЦИК  СССР, избираемый на совместном  заседании Союзного

Совета и Совета Национальностей в количестве 21 человека, включая и Президиумы обоих  Советов, что еще раз подчеркивало равноправие палат, несмотря на их различный  количественный состав. Происходило  раздельное голосование палат при  выборе Президиума. Данное положение  Конституции СССР было принято II съездом  Советов СССР.

     ЦИК  СССР образовывал Советское правительство  - Совет Народных

Комиссаров, состоящий  из председателя СНК, заместителей председателя СНК, председателя Высшего Совета Народного  Хозяйства и народных комиссаров.  СНК СССР являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК  СССР и был в своей работе ответствен перед ним и его Президиумом. В главах о высших органах СССР закреплено единство законодательной  и исполнительной власти. В этом нашла воплощение мысль В.И. Ленина: " ...соединение законодательной и  исполнительной работы. Слияние управления с законодательством".¹⁹ В.И. Ленин был противником разделения законодательной и исполнительной  властей. 

     Для  непосредственного руководства  отдельными отраслями государственного  управления создавалось 10 Народных  комиссариатов СССР. В соответствии  с разграничением компетенции  между Союзом ССР и союзными  республиками образовывалось пять  общесоюзных Народных

комиссариатов: по иностранным делам, по военным  и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов; и пять объединенных Народных комиссариатов: Высший Совет Народного Хозяйства, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Общесоюзные Народные комиссариаты имели своих уполномоченных при  союзных республиках. Объединенные Народные комиссариаты осуществляли руководство  на территории союзных республик  через одноименные народные комиссариаты этих республик. Все остальные сферы  управления осуществлялись исключительно  союзными республиками через соответствующие  республиканские Народные комиссариаты: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения. Народные комиссариаты СССР возглавлялись  народными комиссарами. В организации  и деятельности народных комиссаров сочетались принципы коллегиальности  и единоначалия. При народном комиссаре, под его председательством, образовывалась коллегия, члены которой назначались  СНК СССР. Народный комиссар имел право  и единолично принимать решения, доводя их до сведения коллегии. Коллегия или ее отдельные члены в случае несогласия могли обжаловать решение  народного комиссара в СНК  СССР, не приостанавливая его исполнения. Народные комиссары были ответственны перед СНК СССР, ЦИК СССР и его  Президиумом.